Certains composants usinés industriels en acier - FISC 2020 SP
Énoncé des motifs

Procédure sur la portée : certains composants usinés industriels en acier

Unités de traitement préfabriquées spécialisées
Enerkem Inc.

Le 14 août 2020, conformément au paragraphe 66(1) de la Loi sur les mesures spéciales d’importation, l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) a rendu une décision sur la portée selon laquelle les composants usinés industriels en acier (CUIA) entrant dans les unités de traitement préfabriquées spécialisées d’Enerkem Inc., telles que décrites dans sa demande à l’ASFC, ne sont pas assujetties aux conclusions du Tribunal canadien du commerce extérieur, telles que révisées le 26 juin 2020 dans l’enquête NQ‑2016‑004R, concernant le dumping de certains CUIA de la République populaire de Chine (Chine), de la République de Corée (à l’exception de ceux exportés par Hanmaek Heavy Industries Co., Ltd.) et du Royaume d’Espagne (à l’exception de ceux exportés par Cintasa, S.A.) et le subventionnement de certains CUIA de la Chine.

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Résumé de l'affaire

[1] Le 20 décembre 2019, l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) a reçu une demande de décision sur la portée d’Enerkem Inc. (Enerkem), de Montréal (Québec), concernant la question de savoir si ses unités de traitement préfabriquées spécialisées (UTPS) sont assujetties aux conclusions de dommage rendues par le Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE) le 25 mai 2017 dans l’enquête NQ‑2016‑004 concernant le dumping de certains composants usinés industriels en acier (CUIA) de la République populaire de Chine (Chine), de la République de Corée (Corée du Sud) (à l’exception de ceux exportés par Hanmaek Heavy Industries Co., Ltd.) et du Royaume d’Espagne (Espagne) (à l’exception de ceux exportés par Cintasa, S.A.) et le subventionnement de certains CUIA de la Chine.

[2] La demande de décision sur la portée était complète et répondait à toutes les exigences de la Loi sur les mesures spéciales d’importation (LMSI) en vue de l’ouverture d’une procédure sur la portée. Le demandeur a présenté des arguments et des preuves à l’appui de son point de vue que les UTPS ne sont pas assujetties aux conclusions du TCCE.

[3] Le 17 janvier 2020, conformément au paragraphe 63(8) de la LMSI, l’ASFC a ouvert une procédure sur la portée à l’égard des marchandises faisant l’objet de la demande.

[4] Le 28 février 2020, par suite de demandes de contrôle judiciaire déposées auprès de la Cour d’appel fédérale (CAF), la CAF a annulé la décision du TCCE dans le cadre de l’enquête NQ‑2016‑004, rendue le 25 mai 2017, dans la mesure où elle a trait à l’exclusion de produit demandée par Fluor Canada Ltd., à celle demandée par Suncor Energy Inc. et Fort Hills Energy L.P., ainsi qu’à celle demandée par LNG Canada Development Inc. Le 26 juin 2020, le TCCE a rendu une nouvelle décision sur renvoi de la CAF révisant ses conclusions rendues le 25 mai 2017 afin qu’elles contiennent plusieurs exclusions.

[5] Le 20 mars 2020, en raison de la complexité et du caractère inédit des points soulevés, l’ASFC a porté le délai de la procédure sur la portée à 210 jours, conformément au paragraphe 66(2) de la LMSI.

[6] Le dossier administratif de la procédure sur la portée a été clos le 10 juin 2020.

[7] Le 6 juillet 2020, l’ASFC a diffusé la Déclaration des faits essentiels (DFE) qui contenait son évaluation préliminaire selon laquelle les UTPS, tel que détaillé dans la demande d’Enerkem, ne sont pas assujetties aux conclusions du TCCE rendues le 26 juin 2020 dans l’enquête NQ‑2016‑004R.

[8] Le 13 juillet 2020, l’ASFC a reçu des observations sur la DFE de l’Institut canadien de la construction en acier (ICCA). Le 20 juillet 2020, elle a reçu un contre‑exposé d’Enerkem en réponse aux observations sur la DFE.

[9] Le 14 août 2020, conformément au paragraphe 66(1) de la LMSI, après avoir examiné l’information au dossier et pris en compte les facteurs prévus à l’article 54.6 du Règlement sur les mesures spéciales d’importation (RMSI) ainsi que les autres facteurs pertinents, l’ASFC a rendu une décision sur la portée selon laquelle les UTPS ne sont pas assujetties aux conclusions du TCCE, telles que révisées le 26 juin 2020 dans l’enquête NQ 2016‑004R.

Description des marchandises faisant l'objet de la demande

[10] Les marchandises en question dans la présente procédure sur la portée, les UTPS, servent à convertir des matières résiduelles non recyclables en méthanol.

[11] L’usine de biocarburants proposée convertira les matières suivantes en méthanol : résidus d’écorce, bois de construction et de démolition, plastiques et fibres mélangées, et déchets des centres de tri. Les différents types de matières premières seront traités ensemble dans des proportions conformes aux spécifications de production.

[12] La technologie brevetée d’Enerkem recycle chimiquement le carbone contenu dans les déchets non recyclables et non compostables. Le procédé d’Enerkem convertit ce carbone en un gaz de synthèse pur (également appelé gaz de synthèse), qui est ensuite transformé en biocarburants et produits chimiques à l’aide de catalyseurs disponibles dans le commerce.

[13] L’usine proposée nécessite environ 107 UTPS. Chaque UTPS, si elle est importée, aura été fabriquée dans un chantier étranger par assemblage d’une charpente métallique et incorporation du matériel de traitement, de la tuyauterie, de l’acier, de l’instrumentation, de l’électricité et de l’isolant. Une fois importées, les UTPS seront interconnectées à l’emplacement de l’usine à Varennes (Québec) pour créer l’installation complète.

[14] Enerkem indique qu’une partie de l’acier destiné au projet pourrait provenir de la Corée du Sud, de la Chine ou de l’Espagne. Enerkem n’a pas encore sélectionné de fournisseurs.

[15] Enerkem estime que la valeur totale des CUIA de l’usine représente 7 % de la valeur totale du projet.

[16] Les composants structuraux de l’UTPS sont les suivants :

[17] Les autres composants de l’UTPS sont les suivants :

Les conclusions du TCCE

Contexte

[18] Le 12 septembre 2016, à la suite d’une plainte déposée par Supermetal Structures Inc. (Supermetal), Supreme Group LP (Supreme) et Waiward Steel LP, l’ASFC a ouvert des enquêtes sur le dumping de certains CUIA originaires ou exportés de la Chine, de la Corée du Sud, de l’Espagne, des Émirats arabes unis et du Royaume‑Uni de Grande‑Bretagne et d’Irlande du Nord et le subventionnement de certains CUIA originaires ou exportés de la Chine. Le 25 avril 2017, elle a rendu des décisions définitives de dumping concernant certains CUIA de la Chine, de la Corée du Sud et de l’Espagne et de subventionnement concernant certains CUIA de la Chine.

[19] Le 25 mai 2017, dans l’enquête NQ‑2016‑004, le TCCE a jugé que le dumping de CUIA de la Chine, de la Corée du Sud (à l’exception de ceux exportés par Hanmaek Heavy Industries Co., Ltd.) et de l’Espagne (à l’exception de ceux exportés par Cintasa, S.A.) ainsi que le subventionnement de CUIA de la Chine ont causé un dommage à la branche de production nationale. Il a aussi exclu de ses conclusions les marchandises importées par Andritz Hydro Canada Inc. de Sinohydro lors de l’année civile 2017 pour le projet hydroélectrique Muskrat Falls dans la province de Terre‑Neuve‑et‑Labrador.

[20] Le 28 février 2020, par suite de demandes de contrôle judiciaire déposées auprès de la CAF, la CAF a annulé la décision du TCCE dans le cadre de l’enquête NQ‑2016‑004, rendue le 25 mai 2017, dans la mesure où elle a trait à l’exclusion de produit demandée par Fluor Canada Ltd., à celle demandée par Suncor Energy Inc. et Fort Hills Energy L.P., ainsi qu’à celle demandée par LNG Canada Development Inc. Le 26 juin 2020, le TCCE a rendu une nouvelle décision sur renvoi de la CAF révisant ses conclusions rendues le 25 mai 2017 afin qu’elles contiennent plusieurs exclusionsNote de bas de page 1.

Description des marchandises en cause

[21] Aux fins de la présente procédure sur la portée, les marchandises assujetties aux conclusions du TCCE, telles que révisées le 26 juin 2020 (les « marchandises en cause »), se définissent comme suit :

Certains éléments de la charpente de bâtiments, matériels d’exploitation, enceintes de confinement, structures d’accès, structures de traitement, et structures pour le transport et la manutention des matériaux, en acier ouvré de construction ou en grosse tôlerie, y compris les poutres d’acier, les colonnes, les pièces de contreventement, les charpentes, les garde‑corps, les escaliers, les poutres continues, les galeries et les structures de châssis de transporteurs à courroie, les portiques, les silos, les goulottes, les trémies, les réseaux de gaines, les réservoirs de traitement, les râteliers à tubes et les distributeurs à lattes mécaniques, soit assemblés ou partiellement assemblés en modules, ou non assemblés, devant servir dans :

  1. l’extraction, le transport et le traitement du pétrole et du gaz;
  2. l’industrie minière (extraction, transport, stockage et traitement);
  3. les centrales électriques industrielles;
  4. les usines pétrochimiques;
  5. les cimenteries;
  6. les usines d’engrais;
  7. et les fonderies de métaux industriels.

Sont toutefois exclus des marchandises en cause : les pylônes électriques, les produits d’acier laminé non travaillés, les poutres d’acier non travaillées, les chevalets de pompage; les structures pour la production d’énergie solaire, éolienne et marémotrice, les centrales électriques dont la capacité nominale est inférieure à 100 MW, les marchandises classées comme « constructions préfabriquées » sous le code SH 9406.00.90.30, l’acier de construction utilisé dans des unités industrielles, mais autrement que des façons décrites ci‑dessus; et les produits assujettis aux ordonnances ou aux conclusions dans Certaines pièces d’attache (RR‑2014‑001), Certains tubes structuraux (RR‑2013‑001), Certaines tôles d’acier laminées à chaud (III) (RR‑2012‑001), Certaines tôles d’acier au carbone (VII) (NQ‑2013‑005), et Certains caillebotis en acier (NQ‑2010‑002); originaires ou exportés de la République populaire de Chine, de la République de Corée (à l’exception de ceux exportés par Hanmaek Heavy Industries Co., Ltd.), et du Royaume d’Espagne (à l’exception de ceux exportés par Cintasa, S.A.).

De plus, le Tribunal canadien du commerce extérieur exclut de ses conclusions les marchandises importées par Andritz Hydro Canada Inc. de Sinohydro lors de l’année civile 2017 pour le projet hydroélectrique Muskrat Falls dans la province de Terre‑Neuve‑et‑Labrador.

De plus, suite à la décision de la Cour d’appel fédérale, rendue le 28 février 2020, annulant les conclusions du Tribunal canadien du commerce extérieur, rendues le 25 mai 2017, dans la mesure où elle a trait à l’exclusion de produit demandée par Fluor Canada Ltd., à celle demandée par Suncor Energy Inc. et Fort Hills Energy L.P., ainsi qu’à celle demandée par LNG Canada Development Inc., le Tribunal canadien du commerce extérieur exclut les marchandises suivantes de ses conclusions, à condition que ces marchandises soient des marchandises en question :

  1. EAFI [CUIA] contenus dans des modules contenant des EAFI et des marchandises autres que des EAFI (y compris sans s’y limiter les canalisations, l’équipement ou la machinerie pour procédés industriels, câbles et valves) qui sont interconnectés et assemblés de façon permanente, dont le poids brut de chacun des modules excède 250 tonnes métriques au moment de leur importation, et dont les marchandises autres que les EAFI représentent au moins 30 % du poids brut du module au moment de l’importation, destinées à des travaux le long de la côte de la Colombie‑Britannique;
  2. EAFI assemblés, y compris les éléments de support structuraux, tels que châssis, colonnes et structures de consolidation, dans lesquels :
    1. les EAFI ne constituent pas plus de 50 % du poids de tout équipement mécanique ou d’équipement sous pression importé tel que défini dans les présentes;
    2. les EAFI ne pèsent pas plus de 10 000 kg; et
    3. les EAFI sont fixés de façon permanente à un des équipements suivants (bien qu’un tel équipement complet puisse être partiellement démonté au moment de l’importation uniquement pour le transport) :
      1. Équipement mécanique, c’est‑à‑dire un équipement mécanique conçu par des ingénieurs et ayant été mis à l’essai importé comme équipement complet dans sa configuration opérationnelle finale, respectant des paramètres de performance particuliers demandés par l’utilisateur final. L’équipement mécanique comprend sans s’y limiter les groupes hydrauliques, les compresseurs d’air, les stations de pompage et les groupes motopompes, les pompes flottantes pour bassins de résidus, les dragues, les transformateurs, les huiles de graissage, les châssis, les moteurs d’entraînement, les douches de sécurité, les systèmes d’injection de produits chimiques, les systèmes de traitement des eaux et des déchets, les échangeurs de chaleur à refroidissement par air, les groupes électrogènes, les pompes à vide et les systèmes de chauffage du gaz naturel.
      2. Équipement sous pression, c’est‑à‑dire un équipement dont la conception requiert l’approbation de l’Alberta Boiler Safety Association (ou d’un organisme de normalisation équivalent d’une autre province), notamment les récipients sous pression, les chaudières assemblées, les échangeurs de chaleur, les citernes et les condenseurs.
  3. les EAFI incorporés dans les équipements suivants :
    1. Une cabine électrique, c’est‑à‑dire un local extérieur modulaire préfabriqué dans lequel on peut entrer, destiné à abriter un appareillage de commutation à moyenne tension, importé comme équipement complet dans sa configuration opérationnelle finale, la cabine électrique satisfaisant aux normes de l’Association canadienne de normalisation avant l’importation;
    2. Une sous‑station montée sur châssis, c’est‑à‑dire un local extérieur modulaire préfabriqué dans lequel on peut entrer, destiné à abriter un appareillage de commutation, importé comme équipement complet dans sa configuration opérationnelle finale, la sous‑station satisfaisant aux normes de l’Association canadienne de normalisation avant l’importation;

mais sans exclure les marchandises qui satisfont à la susdite définition qui comprennent aussi un équipement mécanique ou de traitement.

[22] Pour de plus amples renseignements sur les marchandises en cause, veuillez consulter les Conclusions et motifs du TCCE dans les enquêtes NQ‑2016‑004Note de bas de page 2 et NQ‑2016‑004RNote de bas de page 3 et l’Énoncé des motifs des décisions définitives de l’ASFC concernant certains CUIA.

Décisions sur la portée pertinentes

FISC 2018 SP‑02 - modules de paire de puits, modules de raccordement et modules de mesure de SSCEM

[23] Le 7 août 2018, l’ASFC a reçu une demande de décision sur la portée de Shanghai Shuangyan Chemical Equipment Manufacturing Co., Ltd. (SSCEM) concernant la question de savoir si ses modules de paire de puits de drainage par gravité au moyen de vapeur, modules de raccordement et modules de mesure étaient assujettis aux conclusions du TCCE. SSCEM a reconnu que ses modules contenaient des CUIA.

[24] Les parties ont fait valoir que la définition du produit ne comprenait pas des modules complexes, et que les modules en question étaient des produits manufacturés conçus pour exécuter des tâches industrielles précises et étaient fondamentalement différents de simples CUIA.

[25] Les autres parties ont fait valoir que la définition des CUIA comprenait des modules complexes, que les modules en question n’étaient pas des produits manufacturés et que les éléments autres que des CUIA ne changeaient pas les caractéristiques essentielles des CUIA.

[26] Le 4 janvier 2019, l’ASFC a rendu une décision sur la portée selon laquelle les CUIA entrant dans les modules de paire de puits de drainage par gravité au moyen de vapeur, modules de raccordement et modules de mesure sont assujettis aux conclusions du TCCENote de bas de page 4. Elle a jugé que les modules, simples et complexes, constituent une construction intermédiaire d’installations de traitement et qu’un recours commercial peut s’appliquer à un bien qui est intégré à un autre.

FISC 2018 SP‑01 - modules pour gaz naturel liquéfié, y compris modules de râteliers à tubes, de Woodfibre

[27] Le 26 juin 2018, l’ASFC a reçu, de Woodfibre LNG Limited (Woodfibre), une demande de décision sur la portée quant à l’assujettissement de ses modules pour gaz naturel liquéfié (GNL), y compris modules de râteliers à tubes, aux conclusions du TCCE.

[28] Le demandeur a soutenu que la définition du produit dans les conclusions du TCCE ne comprenait pas les modules complexes. Il a fait valoir que les modules pour GNL complexes, y compris les modules de râteliers à tubes, étaient des produits finis manufacturés et que les CUIA perdaient leurs caractéristiques lorsqu’ils sont transformés et combinés à des quantités importantes d’éléments autres que des CUIA.

[29] Le 23 novembre 2018, l’ASFC a rendu une décision sur la portée selon laquelle les CUIA entrant dans les modules pour GNL, y compris les modules de râteliers à tubes, de Woodfibre sont assujettis aux conclusions du TCCENote de bas de page 5. Elle considère les modules, simples et complexes, comme une construction intermédiaire d’installations de traitement. La modularisation de CUIA avec des éléments autres que des CUIA, qu’elle ait lieu au Canada ou dans d’autres pays, ne change pas les caractéristiques des CUIA. Les CUIA dans des modules simples et complexes offrent le cadre d’acier structural et le support auxquels les éléments autres que des CUIA sont raccordés. L’affirmation que les modules constituent des produits finis autonomes, distincts des pièces qui les composent, ne cadre pas avec la réalité des différents codes et normes qui s’appliquent aux différentes parties d’un module et la façon dont les modules sont garantis.

Déroulement de la procédure sur la portée

[30] Au début de la procédure sur la portée, un avis d’ouverture de la procédure sur la portée et des demandes de renseignements (DDR) ont été envoyés à toutes les parties intéressées connues et éventuelles. Les DDR visaient à obtenir les renseignements nécessaires pour la prise en compte des facteurs, tels qu’énoncés à l’article 54.6 du RMSI, et de tout autre facteur pertinent pour la procédure sur la portée. Le demandeur a également été invité à fournir des renseignements supplémentaires concernant la procédure sur la portée.

[31] Le 28 février 2020, l’ASFC a envoyé des demandes de renseignements supplémentaires (DDRS) concernant les industries pétrochimiques, du méthanol et de la biomasse aux intervenants suivants : le demandeur, les parties ayant répondu à la DDR initiale, et 11 organisations au Canada, aux États‑Unis, en Australie et dans l’Union européenne susceptibles de disposer de renseignements sur ces industries.

[32] L’ASFC a aussi effectué ses propres recherches sur les industries pétrochimiques, du méthanol et de la biomasse par l’intermédiaire de sa Direction des sciences et de l’ingénierie.

[33] Le 6 juillet 2020, l’ASFC a fait son évaluation préliminaire dans le cadre de la procédure sur la portée, comme il est détaillé dans la DFE diffusée à cette date. À la suite de la publication de la DFE, elle a reçu diverses observations et divers contre‑exposés en réponse aux observations des parties intéressées. Elle a pris en compte ces observations et contre‑exposés dans sa décision sur la portée. Les observations et les contre‑exposés ainsi que les réponses de l’ASFC sont détaillés à l’annexe 1.

Parties intéressées

Demandeur

[34] Le nom et l’adresse du demandeur sont les suivants :

Enerkem Inc.
1130, rue Sherbrooke Ouest, bureau 600
Montréal (Québec)  H3A 2M8

[35] Enerkem est une société privée, fondée en 2000. Son siège social est situé à Montréal, au Canada, et elle est détenue majoritairement par des investisseurs institutionnels, industriels et de technologies propres. Enerkem met en place des installations qui utilisent les déchets solides municipaux pour produire des carburants propres et des produits chimiques renouvelables. En plus d’octroyer des licences pour sa technologie, elle fournit des UTPS entièrement fabriquées ainsi que le matériel, et se charge de l’assemblage sur place.

[36] Vous trouverez une copie de la version non confidentielle de la demande de décision sur la portée présentée par Enerkem dans le site Web de la Liste de pièces justificatives de l’ASFC à l’adresse suivante : https://www.cbsa-asfc.gc.ca/sima-lmsi/sp-pp/fisc2020/fisc2020-ex-fra.html

[37] L’ASFC a aussi reçu une réponse à sa DDRS envoyée le 28 février 2020 de la part d’EnerkemNote de bas de page 6.

Branche de production nationale

[38] Au début de la procédure sur la portée, l’ASFC a recensé 48 producteurs canadiens de marchandises similaires à celles assujetties aux conclusions du TCCE concernant les CUIA d’après les renseignements fournis par le demandeur et recueillis lors de la dernière procédure sur la portée, conclue le 4 janvier 2019, concernant certains CUIA.

[39] L’ASFC a envoyé une DDR pour producteurs à tous les producteurs de marchandises similaires à celles assujetties aux conclusions du TCCE concernant les CUIA. Elle a reçu des réponses de cinq producteurs canadiens de CUIA : L.A. Brayer Industries Ltd., Ocean Steel & Construction Ltd., Supermetal Structures Inc., Supreme Group LP et Walters Inc. Elle a aussi reçu une réponse à la DDR pour producteurs de l’ICCA, une association de l’industrie regroupant un large éventail d’intervenants dans l’industrie de la construction en acier canadienne. Ses membres comprennent des producteurs de CUIA canadiens.

[40] L’ASFC a aussi reçu une réponse à sa DDRS envoyée le 28 février 2020 de la part de l’ICCANote de bas de page 7 et de L.A. BrayerNote de bas de page 8.

Importateurs

[41] Au début de la procédure sur la portée, l’ASFC a recensé 46 importateurs connus et potentiels des marchandises assujetties aux conclusions du TCCE concernant les CUIA d’après les renseignements recueillis lors de la dernière procédure sur la portée concernant les CUIA.

[42] L’ASFC a envoyé une DDR pour importateurs à tous les importateurs connus et potentiels des marchandises assujetties aux conclusions du TCCE concernant les CUIA. Elle n’a pas reçu de réponse d’importateurs prenant position quant à l’assujettissement des marchandises faisant l’objet de la demande de décision sur la portée.

Exportateurs et/ou producteurs étrangers

[43] Au début de la procédure sur la portée, l’ASFC a recensé 98 exportateurs et/ou producteurs connus et potentiels des marchandises assujetties aux conclusions du TCCE concernant les CUIA d’après les renseignements contenus dans la demande et recueillis lors de la dernière procédure sur la portée, conclue le 4 janvier 2019, concernant certains CUIA.

[44] L’ASFC a envoyé une DDR pour exportateurs à tous les exportateurs et/ou producteurs connus et potentiels. Elle n’a pas reçu de réponse d’exportateurs prenant position quant à l’assujettissement des marchandises faisant l’objet de la demande de décision sur la portée.

Autres parties

[45] L’ASFC a reçu des réponses à sa DDRS envoyée le 28 février 2020 de la part d’Advanced Biofuels Canada (ABC)Note de bas de page 9 et de Ressources naturelles Canada (RNCan)Note de bas de page 10.

Positions des parties

Partie soutenant que les marchandises en question ne sont pas assujetties aux conclusions du TCCE

[46] Les renseignements et les arguments présentés par Enerkem indiquant que les marchandises en question ne sont pas assujetties aux conclusions du TCCE sont détaillés dans la DFE diffusée le 6 juillet 2020. Ils se résument comme suit :

Les UTPS ne correspondent pas à l’un des sept usages de CUIA recensés dans les conclusions du TCCE

[47] Enerkem affirme que les marchandises faisant l’objet de la demande sont utilisées dans une usine de biocarburants, ce qui n’est pas l’un des sept usages de CUIA recensés dans la définition des marchandises assujetties aux conclusions du TCCE.

[48] À l’appui de sa position, Enerkem souligne que les matières utilisées comme intrants de l’usine de biocarburants comprennent les déchets suivants : résidus de bois, plastiques mélangés et déchets des centres de tri. Dans la version confidentielle de sa demande, Enerkem donne les proportions approximatives de chacune des matières ci‑dessus à utiliser comme intrants dans son usine proposée.

L’usine d’Enerkem ne devrait pas être considérée comme une usine pétrochimique

[49] Dans sa demande, Enerkem fait valoir que les usines pétrochimiques, l’un des usages ultimes recensés dans la définition des marchandises en cause, convertissent des ressources naturelles, comme le pétrole brut, le gaz naturel, les minerais et les minéraux, en produits devant servir dans diverses applications, et que les matières premières destinées à son usine de biocarburants ne sont pas tirées de telles ressources naturelles.

[50] Dans sa réponse à la DDRS de l’ASFC, Enerkem définit les produits pétrochimiques, soulignant que ceux‑ci ne sont pas dérivés du méthanol renouvelable produit par les UTPS. Les exposés d’ABC et de RNCan contiennent des définitions semblables de produits pétrochimiques.

[51] Enerkem ajoute avoir obtenu une certification internationale pour une usine existante d’UTPS à Edmonton (Alberta), dont la technologie brevetée sera aussi utilisée à son usine projetée à Varennes (Québec). Le certificat précise que les intrants de l’usine sont des déchets solides municipaux d’origine organique et que son produit est considéré comme du biométhanol.

Parties soutenant que les marchandises en question sont assujetties aux conclusions du TCCE

[52] L’ASFC a reçu des réponses à sa DDR de parties intéressées soutenant que les marchandises en question sont assujetties aux conclusions du TCCE, soit L.A. Brayer, Ocean Steel, Supermetal, Supreme, Walters et l’ICCA.

[53] Les renseignements et les arguments présentés par chacune de ces parties intéressées sont détaillés dans la DFE diffusée le 6 juillet 2020. Ils se résument comme suit :

L’acier utilisé dans les UTPS serait considéré comme étant destiné à l’un des sept usages de CUIA recensés dans les conclusions du TCCE

[54] Les parties font valoir que les structures d’acier des UTPS seraient considérées comme étant assujetties aux conclusions du TCCE concernant les CUIA si elles étaient destinées à l’un des sept usages recensés.

L’usine d’Enerkem utilisant les UTPS devrait être considérée comme une usine pétrochimique

[55] Les parties font valoir que l’usine proposée dans la demande d’Enerkem devrait être considérée comme une usine pétrochimique, et donc, assujettie aux conclusions du TCCE.

[56] Les parties font valoir que les structures modulaires utilisées dans l’usine proposée d’Enerkem ne diffèrent pas des structures destinées à l’industrie pétrochimique.

[57] Les parties font valoir que le méthanol produit à l’usine d’Enerkem devrait être considéré comme un produit pétrochimique. Elles citent des sources contenant des définitions de produits pétrochimiques, dont une comprenant les matières renouvelables.

[58] Les parties soulignent que le plastique représente une part des matières devant être utilisées par l’usine proposée d’Enerkem pour produire du méthanol. Elles font valoir que le méthanol ainsi produit devrait aussi être considéré comme un produit pétrochimique puisque le plastique en est un.

[59] Enfin, les parties font valoir que le terme « usines pétrochimiques » devrait être interprété au sens large pour comprendre une usine comme celle proposée par Enerkem.

Analyse de l'ASFC

[60] L’ASFC a reçu des observations, résumées à l’annexe 1, de la part de l’ICCA et d’Enerkem concernant son évaluation préliminaire contenue dans la DFE. Après avoir examiné les observations et les arguments formulés par les parties intéressées, elle maintient son évaluation préliminaire.

[61] Pour rendre une décision sur la portée en vertu du paragraphe 66(1) de la LMSI, l’ASFC doit tenir compte de tout facteur prévu par règlement ainsi que de tout autre facteur jugé pertinent dans les circonstances selon le paragraphe 66(6). Les facteurs prévus à l’article 54.6 du RMSI sont énumérés à l’annexe 2.

[62] Ainsi, l’ASFC a tenu compte des facteurs ci‑dessous dans sa décision sur la portée :

[63] L’ASFC souligne que la définition des marchandises en cause contenue dans les conclusions du TCCE énumère les usages précis suivants :

  1. l’extraction, le transport et le traitement du pétrole et du gaz;
  2. l’industrie minière (extraction, transport, stockage et traitement);
  3. les centrales électriques industrielles;
  4. les usines pétrochimiques;
  5. les cimenteries;
  6. les usines d’engrais;
  7. et les fonderies de métaux industriels.

[64] Les marchandises faisant l’objet de la présente procédure sur la portée sont des UTPS devant servir à convertir des matières résiduelles non recyclables en méthanol, tel que détaillé par Enerkem dans sa demande. Enerkem confirme dans sa demande que les marchandises en question contiennent des CUIA quand elle affirme que la valeur totale des CUIA de l’usine représente 7 % de la valeur totale du projetNote de bas de page 11. Sa position est que ces marchandises, bien qu’elles contiennent des CUIA, ne sont pas assujetties aux conclusions du TCCE puisqu’elles ne doivent pas être utilisées dans des structures de l’une des industries énumérées dans la définition des marchandises assujetties aux conclusions. Les autres parties, notamment l’ICCA, Supermetal, Walters, Ocean, Supreme et L.A. Brayer, ne sont pas d’accord et affirment que les marchandises faisant l’objet de la demande d’Enerkem sont assujetties aux conclusions du TCCE puisqu’elles constituent des CUIA devant être utilisés dans une usine pétrochimique.

[65] Comme l’a indiqué le demandeur, et ne l’ont pas réfuté les parties, les CUIA détaillés dans la demande d’Enerkem ne doivent pas servir dans : l’extraction, le transport et le traitement du pétrole et du gaz; l’industrie minière (extraction, transport, stockage et traitement); les centrales électriques industrielles; les cimenteries; les usines d’engrais; ou les fonderies de métaux industriels. La question qui se pose à l’ASFC est celle de savoir si les marchandises faisant l’objet de la procédure sur la portée doivent être utilisées dans une usine pétrochimique, c’est‑à‑dire si l’installation détaillée dans la demande constitue une usine pétrochimique.

Définitions de produits pétrochimiques

[66] Les parties à la procédure proposent différentes définitions de produits pétrochimiques et de méthanol.

[67] Le demandeur définit un produit pétrochimique comme tout produit chimique dérivé de sources fossiles, y compris le pétrole brut, le charbon et le gaz naturelNote de bas de page 12. De même, Advanced Biofuels Canada définit un produit pétrochimique comme une substance chimique dérivée de produits du pétrole (p. ex. pétrole brut, pétrole des sables bitumineux) ou du gaz naturel, et affirme que le méthanol dérivé de sources autres que le pétrole et/ou le gaz naturel et/ou le carbone séquestré n’est pas un produit pétrochimiqueNote de bas de page 13. De même, RNCan définit un produit pétrochimique comme un produit chimique produit à partir du pétrole, en particulier par raffinage, et ajoute que la définition peut être étendue aux produits dérivés des liquides du gaz naturel et des circuits de raffinage pétrolierNote de bas de page 14.

[68] Pour sa part, l’ICCA définit les produits pétrochimiques comme une catégorie ou famille de produits chimiquesNote de bas de page 15 et indique que le méthanol (le produit chimique devant être produit par l’installation détaillée dans la demande) est un produit pétrochimique primaireNote de bas de page 16. Citant le Handbook of Petrochemical Processes, l’ICCA indique que le terme « produits pétrochimiques » est souvent employé de façon élargie pour comprendre les produits chimiques produits à partir d’autres combustibles fossiles, comme le charbon ou le gaz naturel, les schistes bitumineux et les ressources renouvelablesNote de bas de page 17, et fait valoir que la source originale du carbone pour la production de méthanol est la biomasse, que ce carbone provienne de la biomasse récente ou de la biomasse ancienne (pétrole)Note de bas de page 18. La position de l’ICCA est appuyée par Supermetal, Walters, Ocean et Supreme.

[69] Bien que plusieurs parties à la procédure aient fourni leur propre définition de produits pétrochimiques, les définitions suivantes proviennent des sources citées [traduction] :

[70] Comme on peut le voir ci‑dessus, il existe de nombreux points de vue et définitions différents en ce qui concerne les produits pétrochimiques. La plupart des définitions citées de produits pétrochimiques ne comprennent pas les ressources renouvelables. La seule définition citée qui comprend les ressources renouvelables indique qu’il s’agit d’une définition « élargie » de produits pétrochimiques, c’est‑à‑dire pas la définition « ordinaire »Note de bas de page 26.

[71] Puisque le méthanol est le produit de l’usine proposée d’Enerkem, plusieurs parties ont exprimé leurs points de vue sur le méthanol et son lien avec les produits pétrochimiques. Enerkem, ABC et RNCan affirment que le méthanol produit à l’usine d’Enerkem ne serait pas un produit pétrochimique, tandis que l’ICCA, Supermetal, Walters, Ocean et Supreme adoptent la position contraire. Aucune des définitions de méthanol citées par les parties n’indique que le méthanol est toujours un produit pétrochimique.

[72] Enfin, l’ICCA, Supermetal, Walters, Ocean et Supreme font valoir que le plastique est produit à partir de produits pétrochimiques et donc qu’une installation qui transforme un produit pétrochimique en méthanol est une usine pétrochimique. Enerkem, ABC et RNCan ont exprimé le point de vue contraire, soulignant que le méthanol n’est pas considéré comme un produit pétrochimique s’il est dérivé en partie de déchets de plastique et que les intrants de plastique ne sont pas eux‑mêmes classés comme des « charges d’alimentation de liquides du pétrole ou gaz naturel ». Bien que le plastique, un produit d’un processus pétrochimique, représente une part des matières devant être utilisées par l’usine proposée pour produire du méthanol, sous sa forme plastique, il n’est plus du pétrole ou du gaz naturel. De plus, la part de plastique devant être utilisée par l’usine proposée d’Enerkem est telle que le méthanol produit n’est pas principalement dérivé du plastique.

Objet initial de la définition du produit de l’ASFC

[73] La définition du produit précise que les marchandises en cause sont celles devant servir dans des structures de sept types d’industries, dont les « usines pétrochimiques ». Elle mentionne précisément les usines « pétrochimiques » et non les usines chimiques de méthanol ou les usines chimiques en général.

[74] La plainte dans les enquêtes sur les CUIA de 2016 indique que les CUIA utilisés dans les usines pétrochimiques sont les structures d’acier ainsi que les tôles destinées au traitement des produits chimiques et autres dérivés du pétrole et du gaz naturelNote de bas de page 27. L’affirmation est reprise dans la partie sur les produits de l’Énoncé des motifs des décisions définitives de l’ASFC concernant les CUIA. Donc, selon cette affirmation des plaignantes et de l’ASFC, les usines pétrochimiques, dans le cadre des enquêtes sur les CUIA, sont celles qui produisent des produits chimiques et autres à partir du pétrole et du gaz naturel. Enfin, d’après cette affirmation se retrouvant dans la plainte et l’Énoncé des motifs des décisions définitives de l’ASFC concernant les CUIA, et le fait que le produit de l’usine dont il est question dans la demande n’est pas dérivé du pétrole ou du gaz naturel, il ne s’agit pas ici d’une usine pétrochimique dans le contexte des conclusions du TCCE concernant les CUIA.

[75] Faute de définition faisant suffisamment autorité au sujet des produits pétrochimiques qui comprenne le type d’usine et de matières premières dont il est question dans la demande, la définition d’usine pétrochimique acceptée par l’ASFC correspond à l’explication d’usine pétrochimique donnée par les plaignantes dans leur plainte et reprise dans l’Énoncé des motifs des décisions définitives de l’ASFC concernant les CUIA.

Décision sur la portée

[76] Après avoir examiné l’information au dossier administratif et pris en compte les facteurs prévus à l’article 54.6 du RMSI ainsi que tout autre facteur pertinent, l’ASFC a rendu, le 14 août 2020, une décision sur la portée en vertu du paragraphe 66(1) de la LMSI, selon laquelle les UTPS devant servir à convertir des matières résiduelles non recyclables en méthanol, comme il est détaillé dans la demande d’Enerkem, ne sont pas assujetties aux conclusions du TCCE, telles que révisées le 26 juin 2020 dans l’enquête NQ‑2016‑004R.

Mesures à venir

[77] Conformément au paragraphe 66(4) de la LMSI, la présente décision sur la portée entre en vigueur le 14 août 2020.

[78] Conformément à l’article 69 de la LMSI, la présente décision sur la portée est contraignante à l’égard des révisions et réexamens faits concernant des marchandises objet de la décision qui sont dédouanées à la date à laquelle celle‑ci prend effet ou après cette date.

[79] Conformément au paragraphe 66(7) de la LMSI, la décision sur la portée visée au paragraphe 66(1) est définitive, sauf recours prévu au paragraphe 61(1.1). En vertu de cette dernière disposition, la personne intéressée, selon la définition prévue au paragraphe 52.3(1) du RMSI, peut interjeter appel de la décision sur la portée devant le TCCE. L’avis d’appel doit être déposé par écrit auprès de l’ASFC et du TCCE dans les 90 jours suivant la date de la décision. La décision du TCCE peut faire l’objet d’un appel devant la CAF.

Renseignements

[80] Le présent Énoncé des motifs est publié sur le site Web de l’ASFC à l’adresse ci‑dessous. Pour de plus amples renseignements, veuillez communiquer avec l’agente dont le nom figure ci‑après :

Centre de dépôt et de communication des documents de la LMSI
Direction des programmes commerciaux et antidumping
Agence des services frontaliers du Canada
11-100 rue Metcalfe
Ottawa ON  K1A 0L8

Courriel: simaregistry-depotlmsi@cbsa-asfc.gc.ca

Le directeur des enquêtes en dumping et en subventionnement
Direction des programmes commerciaux et antidumping
Darryl Larson

Annexe 1 - observations

Fardeau de la preuve

Exposé de l’ICCANote de bas de page 28

L’ICCA fait valoir que, dans une procédure sur la portée, le fardeau de la preuve incombe au demandeur, et qu’il revient donc à Enerkem d’établir que les CUIA pour son usine proposée ne correspondent pas à la définition des CUIA.

Réponse de l’ASFC

L’ASFC a rendu sa décision d’après les renseignements contenus dans la plainte concernant les CUIA, l’Énoncé des motifs des décisions définitives concernant les CUIA, les conclusions du TCCE ainsi que les renseignements présentés par les parties à la procédure sur la portée.

Interprétation du terme « usines pétrochimiques »

Exposé de l’ICCANote de bas de page 29

L’ICCA fait valoir que, dans sa DFE, l’ASFC a mal interprété le terme « usines pétrochimiques » en ne prenant pas en compte sa signification dans le contexte de la définition des CUIA et de la LMSI.

L’ICCA cite l’article 12 de la Loi d’interprétation : « Tout texte est censé apporter une solution de droit et s’interprète de la manière la plus équitable et la plus large qui soit compatible avec la réalisation de son objet. » L’ICCA fait valoir que l’article 12 devrait s’appliquer à l’interprétation du terme « usines pétrochimiques » par l’ASFC dans ce cas.

L’ICCA affirme que les sept catégories industrielles recensées dans la définition des CUIA ne constituent pas des spécifications techniques d’usages ultimes et devraient être interprétées au sens large.

L’ICCA fait valoir que l’objet n’était ni qu’une usine chimique industrielle produisant du méthanol à partir du gaz naturel soit comprise dans la définition du produit ni qu’une usine industrielle produisant du méthanol par le même procédé, etc., et ayant des usages similaires d’acier structural, ne soit pas comprise uniquement en raison de son utilisation de la biomasse comme charge d’alimentation.

L’ICCA fait valoir que l’acier structural devant être utilisé dans l’usine proposée d’Enerkem a les mêmes caractéristiques physiques, spécifications techniques, usages et circuits de distribution que les CUIA utilisés dans une usine pétrochimique. La seule différence entre les CUIA utilisés dans une usine pétrochimique qui convertit le gaz naturel en méthanol et ceux utilisés dans une usine industrielle qui produit du méthanol à partir de la biomasse concerne l’intrant de production et l’équipement particulier utilisé à transformer l’intrant en gaz de synthèse.

L’ICCA fait valoir que l’alinéa 54.6a) du RMSI ne mentionne pas les intrants comme un facteur pertinent dans une demande de décision sur la portée, et qu’il a plutôt trait au produit final.

L’ICCA soutient que l’ASFC a mal interprété le terme « comprend », tel qu’employé dans la plainte concernant les CUIA et l’Énoncé des motifs des décisions définitives de l’ASFC. L’ICCA fait valoir que l’ASFC a commis une erreur lorsqu’elle a traité une définition non exhaustive comme si elle l’était.

L’ICCA cite le Handbook of Petrochemical Processes (2019) [traduction] : « Dans le contexte industriel moderne, le terme "produits pétrochimiques" est souvent employé de façon élargie pour comprendre les produits chimiques produits à partir d’autres combustibles fossiles comme le charbon ou le gaz naturel, les schistes bitumineux et les ressources renouvelables. »

L’ICCA soutient que les réponses de RNCan et de la Direction des sciences et de la technologie aux questionnaires de l’ASFC sur les produits pétrochimiques devraient être traitées avec prudence parce qu’on ne leur a pas demandé si l’installation proposée par Enerkem serait considérée comme une usine pétrochimique aux fins de la définition des CUIA.

Contre‑exposé d’EnerkemNote de bas de page 30

L’avocat d’Enerkem réplique que l’objet de la plainte concernant les CUIA était les produits pétrochimiques dérivés du pétrole et du gaz naturel plutôt que de ressources renouvelables et qu’il n’était pas question d’ajouter à la définition de produits pétrochimiques les produits chimiques dérivés de la biomasse.

L’avocat d’Enerkem réplique que l’ASFC a le pouvoir exclusif de définir les marchandises en cause et n’a pas commis d’erreur lorsqu’elle a utilisé la « définition ordinaire » de produits pétrochimiques dans son analyse.

L’avocat d’Enerkem réplique que l’ICCA a commis une erreur lorsqu’il a affirmé que les usines pétrochimiques désignent un type de structure et non pas les intrants qui y sont traités, faisant valoir que, si tel était le cas, les plaignantes n’auraient pas tant insisté sur le secteur pétrolier et gazier.

L’avocat d’Enerkem réplique que l’ASFC a correctement appliqué l’article 54.6 du RMSI parce que le méthanol produit à partir de la biomasse se distingue de celui produit à partir du pétrole et du gaz naturel, et que tant les intrants que la production, les usages et le marché cible en sont différents.

Réponse de l’ASFC

Les conclusions du TCCE concernant les CUIA précisent que les marchandises en cause sont celles devant servir dans les structures de sept types d’industries, dont les « usines pétrochimiques ». La définition du produit mentionne précisément les usines qui sont des usines « pétrochimiques » (et non des usines chimiques de méthanol ou des usines chimiques en général). L’ASFC interprète le terme « pétrochimique » d’après les renseignements contenus dans la plainte concernant les CUIA, l’Énoncé des motifs des décisions définitives concernant les CUIA, les conclusions du TCCE et les renseignements présentés par les parties à la procédure sur la portée.

Il n’y a pas de définition définitive et faisant autorité de « produits pétrochimiques » au dossier qui comprenne le méthanol dérivé de la biomasse autre que le pétrole. Même si le Handbook of Petrochemical Processes (2019) cité par l’ICCA indique que [traduction] « dans le contexte industriel moderne, le terme "produits pétrochimiques" est souvent employé de façon élargie pour comprendre les produits chimiques produits à partir d’autres combustibles fossiles comme le charbon ou le gaz naturel, les schistes bitumineux et les ressources renouvelables », cette affirmation contient la mise en garde « de façon élargie » (c.‑à‑d. pas la définition ordinaire de produits pétrochimiques). Bien que le méthanol puisse être un produit pétrochimique, rien au dossier n’établit de façon concluante que c’est toujours le cas.

La plainte concernant les CUIA et l’Énoncé des motifs des décisions définitives de l’ASFC indiquent que « dans les usines pétrochimiques, les CUIA sont les structures d’acier ainsi que les tôles destinées au traitement des produits chimiques et autres dérivés du pétrole et du gaz naturel ». La preuve au dossier n’est pas suffisante pour conclure que les usines pétrochimiques comprennent les usines produisant du méthanol à partir du type de matières premières devant être utilisées à l’installation proposée qui est détaillée dans la demande d’Enerkem.

Annexe 2 - facteurs prévus dans le RMSI

L’article 54.6 du RMSI prévoit ce qui suit :

54.6 Pour l’application du paragraphe 66(6) de la Loi, le président tient compte des facteurs ci‑après pour rendre la décision sur la portée :

  1. dans tous les cas :
    1. les caractéristiques physiques des marchandises à l’égard desquelles la procédure sur la portée a été engagée, notamment leur composition,
    2. leurs spécifications techniques,
    3. leurs usages,
    4. leur emballage – y compris toutes autres marchandises contenues dans l’emballage – ainsi que le matériel promotionnel et la documentation liés aux marchandises à l’égard desquelles la procédure sur la portée a été engagée,
    5. leurs circuits de distribution;
  2. dans le cas d’une décision visant à déterminer la question de savoir si des marchandises à l’égard desquelles la procédure sur la portée a été engagée sont de même description que des marchandises auxquelles un décret du gouverneur en conseil ou une ordonnance ou des conclusions du Tribunal s’appliquent :
    1. la description des marchandises visée par le décret, l’ordonnance ou les conclusions,
    2. dans le cas d’une ordonnance ou de conclusions du Tribunal, les motifs,
    3. toute décision pertinente rendue par le Tribunal, la Cour d’appel fédérale, la Cour suprême du Canada ou un groupe spécial sous le régime des parties I.1 ou II de la Loi;
  3. dans le cas d’une décision visant à déterminer la question de savoir si des marchandises à l’égard desquelles la procédure sur la portée a été engagée sont de même description que des marchandises auxquelles un engagement s’applique :
    1. la description des marchandises visée dans la décision provisoire de dumping ou de subventionnement et dans l’engagement,
    2. les motifs de la décision provisoire;
  4. dans le cas où la décision visée aux alinéas b) ou c) vise à déterminer la question de savoir si des marchandises à l’égard desquelles la procédure sur la portée a été engagée sont originaires d’un pays visé par le décret, l’ordonnance, les conclusions ou l’engagement applicables ou sont originaires d’un pays tiers :
    1. les activités de production effectuées dans le pays tiers à l’égard de ces marchandises et dans le pays visé à l’égard des marchandises à partir desquelles elles sont produites,
    2. la nature de ces marchandises au moment où elles ont été exportées du pays tiers et des marchandises à partir desquelles elles sont produites au moment où elles ont été exportées du pays visé,
    3. les coûts de production des marchandises engagés dans le pays tiers.
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