Gluten de blé - WG 2020 IN
Énoncé des motifs - ouverture d’une enquête

De l’ouverture d’une enquête en dumping sur le gluten de blé originaire ou exporté de l’Australie, de l’Autriche, de la Belgique, de la France, de l’Allemagne et de la Lituanie.

Décision

Ottawa, le 28 août 2020

Conformément au paragraphe 31(1) de la Loi sur les mesures spéciales d’importation, l’Agence des services frontaliers du Canada a ouvert le 14 août 2020 une enquête sur le présumé dumping dommageable du gluten de blé originaire ou exporté de l’Australie, de l’Autriche, de la Belgique, de la France, de l’Allemagne et de la Lituanie.

Sur cette page

Résumé

[1] Le 24 juin 2020, l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) a reçu une plainte écrite d’ADM Agri‑Industries Co. (ADM) (ci‑après « la plaignante »), comme quoi le gluten de blé originaire ou exporté de l’Australie, de l’Autriche, de la Belgique, de la France, de l’Allemagne et de la Lituanie (ci‑après collectivement « les pays visés ») est sous‑évalué. La plaignante allègue que le dumping a causé et menace de causer un dommage à la branche de production nationale (canadienne).

[2] Le 15 juillet 2020, conformément à l’alinéa 32(1)a) de la Loi sur les mesures spéciales d’importation (LMSI), l’ASFC a informé la plaignante que le dossier de la plainte était complet. Elle a aussi informé les gouvernements des pays visés qu’elle avait reçu un dossier de plainte complet.

[3] La plaignante donne des preuves à l’appui de ses allégations de dumping du gluten de blé en provenance des pays visés. Les preuves indiquent aussi, de façon raisonnable, que le dumping a causé et menace de causer un dommage à la branche de production nationale.

[4] Le 14 août 2020, conformément au paragraphe 31(1) de la LMSI, l’ASFC a ouvert une enquête en dumping sur le gluten de blé de l’Australie, de l’Autriche, de la Belgique, de la France, de l’Allemagne et de la Lituanie.

Parties intéressées

Plaignante

[5] ADM est le principal producteur de gluten de blé au Canada, exploitant une installation située à Candiac (Québec). L’installation de Candiac, en exploitation depuis 1973, a été acquise par ADM en 1992.

[6] L’adresse de la plaignante est la suivante :

ADM Agri‑Industries Co.
155, avenue d’Ibéria
Candiac (Québec)
J5R 3H1

[7] Il n’y a qu’un autre producteur national des marchandises en cause au Canada, Permolex Ltd. Son adresse est la suivante :

Permolex Ltd.
8010, croissant Edgar Industrial
Red Deer (Alberta)
T4P 3R3

Syndicat

[8] La plaignante a répertorié un syndicat représentant ses salariés horaires au Canada :

Bureau national de Teamsters Canada
1750, rue Maurice‑Gauvin, bureau 400
Laval (Québec)  H7S 1Z5

Exportateurs

[9] L’ASFC a recensé 51 exportateurs potentiels des marchandises en cause d’après ses propres documents d’importation et les renseignements contenus dans la plainte. Elle leur a adressé à tous une demande de renseignements (DDR) en dumping.

Importateurs

[10] L’ASFC a recensé 48 importateurs potentiels des marchandises en cause d’après ses propres documents d’importation et les renseignements contenus dans la plainte. Elle leur a adressé à tous une DDR en dumping.

Gouvernements

[11] À l’ouverture de la présente enquête, l’ASFC a adressé aux gouvernements de l’Autriche, de la Belgique, de la France, de l’Allemagne et de la Lituanie ainsi qu’à la Commission européenne une DDR concernant la situation particulière du marché.

[12] Aux fins de la présente enquête, le « gouvernement » englobe tous les ordres de gouvernement : gouvernements fédéral, central, provinciaux ou d’États, régionaux; municipalités (villes, cantons, villages, collectivités locales); autorités législatives, administratives ou judiciaires; indépendamment du fait que ceux‑ci soient individuels ou collectifs, élus ou nommés. Le terme englobe aussi toute personne, tout organisme, toute entreprise ou tout établissement agissant pour le gouvernement central de ce pays ou ses gouvernements ou administrations provinciaux, d’États, municipaux, locaux ou régionaux, ou encore sous leur autorité ou au titre de leurs lois.

Les produits

DéfinitionNote de bas de page 1

[13] Aux fins de la présente enquête, les marchandises en cause se définissent comme suit :

Gluten de blé, mélangé ou non avec de la farine de blé, du sel ou toute autre substance, ayant une teneur minimale en protéines de blé de 40 % en poids sur une base sèche, calculée au moyen d’un facteur de Jones de 5.7, originaire ou exporté de l’Australie, de l’Autriche, de la Belgique, de la France, de l’Allemagne et de la Lituanie, mais excluant :

  1. le gluten de blé dénaturé;
  2. le gluten de blé hydrolysé;
  3. les isolats de protéines de blé; et
  4. le gluten de blé certifié biologique, conformément à la Loi sur les aliments et drogues (L.R.C. 1985, ch. F‑27) et à ses règlements d’application ainsi qu’à la Loi sur la salubrité des aliments au Canada (L.C. 2012, ch. 24) et à ses règlements d’application, y compris le Règlement sur la salubrité des aliments au Canada (DORS/2018‑108), et répondant autrement aux exigences de ces lois et règlements, qui peuvent être périodiquement modifiés ou remplacés.

Il est entendu que les marchandises en cause comprennent notamment le gluten de blé élastique tel que défini par la norme 163‑1987 du Codex de l’Organisation mondiale de la Santé, Rév. 1‑2001 (« Norme pour les produits à base de blé incluant le gluten de blé »).

PrécisionsNote de bas de page 2

[14] Le gluten de blé est une protéine naturelle présente dans le blé. Deux grands types de protéines entrent dans la composition du « gluten », soit la gliadine et la gluténine, en proportions à peu près égales. Le gluten de blé est parfois aussi appelé simplement « gluten » ou « protéine de blé » sur le marché.

[15] Le gluten de blé se vend généralement sous forme de poudre fine de couleur crème. Pour les nuances utilisées dans la plupart des applications alimentaires (par exemple la boulangerie), le gluten de blé contient de 75 % à 80 % de protéines en poids sur une base sèche selon un facteur de Jones de 5.7, le reste du poids étant attribuable aux fibres, à l’amidon, à la matière grasse et aux cendres. Les produits de gluten de blé ayant une teneur en protéines de blé de 80 % et plus, qui contiennent aussi du citrate de sodium, servent souvent à améliorer les produits de boulangerie, nouilles et pâtes, croûtes de pizza et produits végétariens de grains entiers. Certaines nuances de gluten de blé qui servent d’agent de remplissage et de liant des produits de viande transformée contiennent une teneur en protéines inférieure en poids sur une base sèche, et sont habituellement mélangées avec une quantité supérieure de farine de blé afin d’obtenir une teneur en protéines moindre. Le gluten de blé est aussi vendu à des fabricants d’aliments pour le bétail et les animaux de compagnie comme source de protéines.

[16] Il existe différentes méthodes pour mesurer la teneur en protéines d’une substance. La plus courante consiste à isoler la masse d’azote dans un échantillon donné de la substance puisque l’azote est présent dans toutes les protéines, mais non dans les autres macronutriments, comme les lipides et les glucides. Ainsi, la masse d’azote isolée de l’échantillon d’une substance sert à représenter le poids des protéines. Le poids de l’azote est ensuite multiplié par un « facteur de Jones » correspondant au type de protéines à l’étude (toutes les protéines n’ont pas le même rapport azote contenant des acides aminés‑poids).

FabricationNote de bas de page 3

[17] ADM coproduit le gluten de blé avec l’amidon de la farine de blé moulu. La farine de blé moulu contient généralement environ 10 % à 15 % de protéines en poids sur une base sèche, le reste étant de l’amidon, des fibres et des cendres. Les variétés de blé qui contiennent plus de protéines en poids sont généralement appelées blé « dur », et inversement, celles qui en contiennent moins, blé « tendre ».

[18] ADM produit le gluten de blé en le séparant de l’amidon dans la farine par un processus de « lavage » à l’eau; le gluten de blé est ensuite séché, tamisé et purifié, puis moulu en une fine poudre avant d’être emballé et vendu.

[19] La première étape consiste à ajouter de l’eau à la farine dans un pétrin pour activer le gluten de blé. La masse hydratée repose ensuite dans une cuve de maturation jusqu’à ce qu’elle soit complètement hydratée avant d’être transférée dans une cuve de dilution, où de l’eau supplémentaire est ajoutée. Le mélange passe ensuite par une série de tamis rotatifs et d’hydrocyclones, où l’amidon hydrophile et l’eau sont efficacement éliminés, par lavage, de la masse viscoélastique de gluten hydraté.

[20] Les masses de gluten hydraté sont ensuite séchées au moyen d’un tamis, d’une presse et d’un séchoir, avant de passer par une série de tamis, de broyeurs et d’aimants, afin d’éliminer les impuretés et tout objet métallique étranger qui aurait pu être introduit au cours du procédé de fabrication. Pendant le processus de tamisage et de broyage, le gluten passe également par une machine « Entoteler » qui utilise la force centrifuge pour éliminer les œufs d’insectes et les autres débris, qui sont rejetés du flux du moulin par aspiration.

[21] Le gluten de blé tamisé et séché est ensuite emballé dans des sacs et des bacs pour être stocké et expédié aux clients. Les formats courants des sacs et des bacs sont de 25 kilogrammes et de 750 kilogrammes.

Utilisation

[22] En règle générale, le gluten de blé est utilisé par un large éventail de producteurs d’aliments pour :

  • assurer l’absorption d’eau et la formation de structure dans les pains;
  • améliorer la structure de céréales et de collations;
  • texturer et durcir les pâtes et les nouilles;
  • assurer la solidité et la formation de film dans les aliments congelés; et
  • assurer la liaison et l’émulsification dans des applications de viande transformée et de substituts de viande végétariens.

Classement des importations

[23] Les marchandises présumées sous‑évaluées sont normalement importées au Canada sous les numéros de classement tarifaire suivants :

  • 1109.00.10.00
  • 1109.00.20.00

[24] Les numéros de classement tarifaire ci‑dessus sont fournis à titre purement informatif. Ils n’incluent pas toutes les marchandises en cause, et inversement, ils incluent des marchandises non en cause. Seule la définition du produit fait autorité au sujet des marchandises en cause.

Marchandises similaires et catégorie unique

[25] Le paragraphe 2(1) de la LMSI définit les « marchandises similaires » comme des marchandises identiques aux marchandises en cause ou, à défaut, dont l’utilisation et les autres caractéristiques sont très proches de celles des marchandises en cause.

[26] En se penchant sur la question des marchandises similaires, le Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE) tient habituellement compte de divers facteurs, notamment les caractéristiques matérielles des marchandises (comme la composition et l’aspect), leurs caractéristiques de marché (comme l’interchangeabilité, le prix, les réseaux de distribution et les utilisations ultimes), et la question de savoir si les marchandises nationales répondent aux mêmes besoins des clients que les marchandises en cause.

[27] La plaignante affirme que le gluten de blé de production nationale constitue des marchandises similaires aux marchandises en cause, s’agissant dans les deux cas de produits de base qui se font directement concurrence sur le marché canadienNote de bas de page 4. La plaignante allègue aussi que le gluten de blé en cause constitue une catégorie unique de marchandises. Elle affirme que les marchandises sont fondamentalement les mêmes, sont produites par des procédés de fabrication identiques ou presque, sont tout à fait interchangeables, et ont les mêmes utilisateurs finaux ou réseaux de distribution.

[28] Après avoir étudié les questions d’utilisation, les caractéristiques matérielles et tous les autres facteurs pertinents, l’ASFC est d’avis que le gluten de blé de production nationale, qui est de même description que les marchandises en cause, constitue des marchandises similaires aux marchandises en cause, et que les marchandises en cause et les marchandises similaires constituent une catégorie unique de marchandises.

Branche de production nationale

[29] La plainte contient des données sur la production et les ventes canadiennes de gluten de blé de la plaignante et une estimation de la production canadienne totale de Permolex Ltd.Note de bas de page 5

[30] La plainte contient une lettre d’appui de la part de Permolex Ltd.Note de bas de page 6

[31] La plaignante et le producteur appuyant la plainte assurent la totalité de la production connue de marchandises similaires.

Conditions d'ouverture

[32] Le paragraphe 31(2) de la LMSI prescrit que les conditions suivantes doivent être réunies pour ouvrir une enquête :

  1. la plainte doit être appuyée par des producteurs nationaux dont la production représente plus de 50 % de la production globale de marchandises similaires par les producteurs nationaux qui appuient la plainte ou s’y opposent;
  2. la production des producteurs nationaux qui appuient la plainte doit représenter 25 % ou plus de la production globale de marchandises similaires par la branche de production nationale.

[33] Puisque la plaignante et le producteur appuyant la plainte assurent la totalité de la production connue de marchandises similaires au Canada, l’ASFC est convaincue que les conditions d’ouverture prévues au paragraphe 31(2) de la LMSI sont réunies.

Marché canadien

[34] La plainte contient la production annuelle de marchandises similaires de la plaignante ainsi qu’une estimation de celle de l’autre producteur canadien, Permolex, de 2017 à avril 2020.

[35] La plaignante a estimé, à l’aide des données de Statistique Canada, le volume total d’importations de gluten de blé de toutes les sources de 2017 à avril 2020. Puisque les numéros de classement tarifaire pour le gluten de blé incluent des marchandises en cause et non cause à la fois, la plaignante a fait des rectifications dans le but d’éliminer celles non en cause, y compris les importations de gluten de blé certifié biologique. Elle a aussi apporté un certain nombre de rectifications aux données sur les importations pour corriger ce qu’elle a qualifié d’anomaliesNote de bas de page 7.

[36] L’ASFC a effectué une analyse des importations de gluten de blé à partir des documents d’importation réels à sa disposition et des renseignements commerciaux fournis par la plaignante.

[37] Un examen des données sur les importations de l’ASFC révèle des tendances semblables à celles indiquées dans la plainte en ce qui a trait à la proportion relative de marchandises importées de chacun des pays visés. L’ASFC a constaté des écarts entre les volumes estimés par la plaignante et ceux estimés par elle‑même. Comme nous l’avons déjà vu, les estimations de la plaignante se fondent sur les renseignements publiés par Statistique Canada, qui ne donnent pas les volumes d’importation de marchandises correspondant à la description des marchandises en cause.

[38] Les règles de confidentialité nous empêchent d’entrer dans le détail du volume et de la valeur des importations et de la production nationale de gluten de blé. Toutefois, le tableau ci‑dessous donne la part des importations de gluten de blé au Canada, telle qu’estimée par l’ASFC.

Tableau 1
Estimation de l’ASFC de la part des importations
(en fonction du volume)
Pays d’origine ou d’exportation 2017 2018 2019 (Février 2019‑avril 2020)
Australie 0,1 % 3,3 % 3,3 % 3,9 %
Austriche 0,0 % 0,0 % 0,3 % 3,6 %
Belgique 0,9 % 3,8 % 11,1 % 10,8 %
France 21,7 % 19,3 % 41,6 % 38,5 %
Allemagne 5,4 % 3,7 % 9,8 % 12,4 %
Lituanie 0,2 % 8,8 % 8,0 % 5,1 %
Total des importations des pays visés 28,3 % 38,9 % 74,1 % 74,3 %
Autres pays 71,7 % 61,1 % 25,9 % 25,7 %
Total des importations 100 % 100 % 100 % 100 %

[39] L’ASFC va continuer de recueillir et d’analyser les renseignements sur le volume des importations dans la période visée par l’enquête (PVE), soit du 1 janvier 2019 au 30 avril 2020, dans le cadre de la phase préliminaire de l’enquête en dumping, et elle affinera ces estimations.

[40] En raison de la pandémie de COVID‑19, l’ASFC a limité les échanges avec les intervenants aux fins de vérification de la conformité des importations. Par conséquent, elle n’a pas demandé de documents commerciaux aux importateurs, ce qui a limité l’analyse des importations.

[41] L’ASFC souligne que les États‑Unis représentent la plus grande partie des importations de tous les autres pays chaque année. De plus, d’après les données sur les importations de l’ASFC, il semble que les importations des États‑Unis sont vendues à des prix semblables à ceux de la plaignante.

Preuves de dumping

[42] La plaignante allègue que le gluten de blé des pays visés a fait l’objet d’un dumping dommageable au Canada. Il y a dumping lorsque la valeur normale des marchandises est supérieure au prix à l’exportation fait aux importateurs au Canada.

[43] La valeur normale sera généralement, soit le prix de vente intérieur des marchandises similaires dans le pays exportateur si le marché y est soumis au jeu de la concurrence, soit la somme du coût de production des marchandises, d’un montant raisonnable pour les frais, notamment les frais administratifs et les frais de vente (FFAFV), et d’un autre pour les bénéfices.

[44] La plaignante allègue qu’une situation particulière du marché au sens de l’alinéa 16(2)c) de la LMSI pourrait exister en Autriche, Belgique, France, Allemagne et Lituanie, laquelle ne permettrait pas à l’ASFC d’effectuer une comparaison utile des prix des marchandises en cause et des marchandises similaires. Ainsi, ADM soutient que les valeurs normales pour l’Autriche, la Belgique, la France, l’Allemagne et la Lituanie devraient être calculées selon l’alinéa 19b) de la LMSI et le paragraphe 11.2(2) du Règlement sur les mesures spéciales d’importation (RMSI)Note de bas de page 8.

[45] Le prix à l’exportation des marchandises vendues aux importateurs au Canada est la valeur la plus basse entre le prix de vente de l’exportateur et le prix d’achat de l’importateur, moins tous les frais découlant de l’exportation des marchandises.

[46] Un examen des estimations de la plaignante et de l’ASFC pour les valeurs normales et les prix à l’exportation suit.

Valeurs normales

Estimations de la plaignanteNote de bas de page 9

[47] La plainte contient des estimations des valeurs normales selon l’article 15 de la LMSI à partir de renseignements qu’ADM a pu obtenir concernant les prix de vente intérieurs du gluten de blé en France. Cependant, selon la plaignante, ces valeurs normales estimatives ne devraient pas être utilisées pour des raisons de confidentialitéNote de bas de page 10.

[48] La plaignante a donc estimé les valeurs normales selon la méthode de coût reconstitué prévue à l’alinéa 19b) de la LMSI, à partir de ses propres coûts de production et/ou de ceux d’une entreprise en Europe, ainsi que de renseignements financiers publics concernant chacun des pays visésNote de bas de page 11.

[49] Aux fins de la plainte, ADM a estimé les valeurs normales pour l’Autriche, la Belgique, la France, l’Allemagne et la Lituanie de deux façons. Selon la première méthode, elle a utilisé les coûts de production d’une entreprise en Europe et a fait certaines rectifications pour tenir compte des coûts de production dans les pays visésNote de bas de page 12. Cependant, puisque la plaignante allègue qu’une situation particulière du marché existe, elle a proposé une deuxième méthode d’estimation qui ne dépend pas des coûts de production en Europe. Plus précisément, pour estimer les valeurs normales selon l’alinéa 19b), elle a utilisé ses propres coûts de production, rectifiés pour tenir compte des conditions dans les pays visés.

[50] Dans le cas de l’Australie, la plaignante a estimé les valeurs normales selon cette deuxième méthode seulement, qui se fonde sur ses propres coûts de productionNote de bas de page 13.

[51] Selon la plaignante, les producteurs de gluten de blé ne font pas la distinction entre les coûts des divers coproduits du gluten de blé et du gluten de blé même. Ainsi, pour les deux méthodes, la plaignante a attribué des coûts au gluten de blé selon une méthode fondée sur le revenu, d’après la proportion moyenne du revenu provenant du gluten de blé sur une période de trois ansNote de bas de page 14.

[52] Selon chaque méthode, une valeur normale a été estimée par trimestre, du premier trimestre de 2019 au premier trimestre de 2020, pour le gluten de blé de chacun des pays visés, à partir de la somme des coûts de production des marchandises (matières, main‑d’œuvre et coûts indirects), d’un montant raisonnable pour les FFAFV et d’un autre pour les bénéfices.

[53] Les coûts des matières ont été estimés d’après les propres coûts de la plaignante ou ceux d’une entreprise en Europe. Selon la plaignante, les matières premières sont la farine et d’autres matières en moindres quantités, comme le sel et les enzymes. La plaignante affirme que le prix de la farine suit généralement celui du blé, qui est axé sur le marché à terme pour le blé de minoterie en EuropeNote de bas de page 15. Elle n’a pas apporté d’autres rectifications aux coûts attribués aux matières premières.

[54] Les coûts de main‑d’œuvre ont été estimés d’après les propres coûts de la plaignante ou ceux d’une entreprise en Europe associés à la production de gluten de blé, et rectifiés pour tenir compte des coûts de main‑d’œuvre dans les pays visés. Cette rectification s’est fondée sur des renseignements publiés par l’Organisation internationale du Travail (OIT) ou par TradingEconomicsNote de bas de page 16.

[55] La rectification des coûts de main‑d’œuvre a été calculée sur une base annuelle et est exprimée en pourcentage du taux de main‑d’œuvre canadien ou français, comme suit :

Rectification du taux de main‑d’œuvre aux fins de comparaison avec le taux canadienNote de bas de page 17 :
Rectification du taux de main‑d’œuvre aux fins de comparaison avec le taux françaisNote de bas de page 24 :
  • Autriche – 102 % (rectification à la hausse)
  • Belgique –113 % (rectification à la hausse)
  • France – 100 % (aucune rectification)
  • Allemagne – 106 % (rectification à la hausse)
  • Lituanie – 24 % (rectification à la baisse)

[56] Les coûts indirects ont été estimés d’après les propres coûts de la plaignante ou ceux d’une entreprise en Europe, une rectification ayant été appliquée à la portion des coûts indirects associée aux coûts indirects de main‑d’œuvre sur une base trimestrielle pour chaque pays viséNote de bas de page 25.

[57] La plaignante a estimé les montants pour les FFAFV et les frais financiers ainsi que les bénéfices à partir des rapports financiers des producteurs de gluten de blé dans les différents pays visés quand ils étaient disponiblesNote de bas de page 26.

[58] La plaignante soutient ne pas avoir pu obtenir d’états financiers portant uniquement sur le gluten de blé de tout producteurNote de bas de page 27.

[59] Dans le cas de l’Australie, la plaignante a utilisé les états financiers de Nisshin Seifun Group Inc. (Nisshin) du Japon, qui a acquis Allied Pinnacle (un producteur de gluten de blé et d’autres produits en Australie) en 2019, afin d’estimer les montants pour les FFAFV et les frais financiers ainsi que les bénéfices. Elle a pu obtenir les états financiers d’avril à décembre 2019Note de bas de page 28.

[60] Dans le cas de l’Autriche, la plaignante a utilisé les renseignements publiés par AGRANA, un producteur de gluten de blé et d’autres produits dans ce pays, dans ses états financiers de mars 2019 à février 2020Note de bas de page 29.

[61] Afin d’estimer les montants pour les FFAFV et les frais financiers ainsi que les bénéfices dans le cas de la Belgique, la plaignante a utilisé les états financiers publics de CropEnergies de l’Allemagne, la société mère du producteur de gluten de blé belge BioWanze, pour la période de mars 2019 à février 2020Note de bas de page 30.

[62] Dans le cas de la France, la plaignante a calculé les montants pour les FFAFV et les frais financiers associés à la production de gluten de blé d’après les états financiers confidentiels d’une entreprise en Europe pour la période de janvier 2019 à mars 2020. Elle affirme que les meilleurs renseignements disponibles sont ceux sur le revenu net en 2018Note de bas de page 31.

[63] Dans le cas de l’Allemagne, la plaignante a utilisé les FFAFV, les frais financiers et la marge bénéficiaire publiés par Sudzucker AG, un producteur allemand de gluten de blé et d’autres produits, pour la période de mars 2019 à février 2020Note de bas de page 32.

[64] La plaignante affirme ne pas avoir pu trouver d’états financiers de producteurs de gluten de blé en LituanieNote de bas de page 33. Elle a donc calculé un montant moyen pondéré pour les FFAFV, les frais financiers et les bénéfices à partir des renseignements financiers des autres producteurs européens.

Estimations de l’ASFC

[65] L’ASFC a examiné les estimations des valeurs normales selon l’article 15 et les renseignements sur les coûts de production fournis par la plaignante. L’ASFC juge que l’affirmation de la plaignante concernant les prix sur le marché intérieur en France est raisonnable d’après les renseignements disponibles. Puisqu’elle juge que les exigences de l’article 15 ne sont pas remplies, elle n’a pas utilisé les prix de vente en France aux fins d’estimation des valeurs normales selon l’article 15 de la LMSI.

[66] Faute d’autres renseignements sur le prix du gluten de blé dans les pays visés, l’ASFC n’a pas pu estimer les valeurs normales selon la méthode décrite à l’article 15 de la LMSI.

[67] Au sujet des allégations de situation particulière du marché en Autriche, Belgique, France, Allemagne et Lituanie formulées par la plaignante, l’ASFC tâchera de recueillir des renseignements supplémentaires auprès des exportateurs et d’autres sources pertinentes afin de déterminer si une telle situation existe sur le marché intérieur du gluten de blé dans ces pays et si les ventes intérieures permettent une comparaison utile avec la vente faite à l’importateur au Canada. Elle souligne que des renseignements suffisants n’ont pas été fournis avant l’ouverture de l’enquête pour se faire une opinion quant à l’existence d’une telle situation en Autriche, Belgique, France, Allemagne et/ou Lituanie. Aux fins d’ouverture de l’enquête, elle a estimé les valeurs normales selon l’article 19 de la LMSI en utilisant les coûts de production d’une entreprise en Europe comme base pour l’Autriche, la Belgique, la France, l’Allemagne et la Lituanie et les coûts de production au Canada comme base pour l’Australie.

[68] L’ASFC souligne que les valeurs normales estimées par la plaignante ne sont pas très spécifiques. Même si elle reconnaît que le coût et/ou le prix des différents types de gluten de blé peuvent différer, elle juge l’approche utilisée raisonnable d’après les renseignements dont disposait la plaignante. L’ASFC juge qu’il est raisonnable de supposer que les marchandises en cause expédiées au Canada du 1 février 2019 au 30 avril 2020 refléteraient un assortiment de produits semblable à la production de la plaignante. C’est pourquoi l’ASFC juge que les valeurs normales calculées pour chaque trimestre peuvent raisonnablement représenter celles des marchandises en cause expédiées au Canada au cours de cette période.

[69] Comme nous l’avons déjà vu, la plaignante affirme que les producteurs de gluten de blé ne font pas la distinction entre les coûts des divers coproduits du gluten de blé et du gluten de blé même. Ainsi, elle a utilisé une méthode de répartition fondée sur le revenu aux fins de calcul des coûts de production associés au gluten de blé de chaque pays visé. Il s’agit d’utiliser la proportion moyenne du revenu provenant du gluten de blé comme base pour la répartition des coûts. La plaignante soutient qu’elle ne fait pas la distinction entre les coûts, les heures travaillées et les temps de traitement propres aux produits dans le cours ordinaire des affaires, qu’une répartition des coûts fondée sur le volume ne refléterait pas les réalités économiques de la coproduction, et que l’établissement des coûts en fonction des ventes et du revenu est appuyé par les principes de comptabilité analytiqueNote de bas de page 34.

[70] D’après les renseignements actuellement disponibles, l’ASFC juge raisonnable la méthode proposée par la plaignante aux fins d’estimation des valeurs normales. Cependant, elle continuera d’évaluer le caractère approprié d’une approche de répartition des coûts fondée sur le revenu dans le cadre de la présente enquête. Elle a aussi apporté certaines modifications aux estimations des valeurs normales de la plaignante, comme nous le verrons ci‑dessous.

Australie

[71] Dans son analyse des valeurs normales de l’Australie estimées par la plaignante selon l’alinéa 19b), l’ASFC a relevé et corrigé une erreur mineure dans la rectification du taux de main‑d’œuvre fournie.

[72] De plus, après examen, l’ASFC a modifié le taux utilisé par la plaignante pour attribuer des coûts de production au gluten de blé. Au lieu d’utiliser un rendement moyen triennal de 2017 à 2019, comme l’a fait la plaignante, l’ASFC a calculé un taux annuel pour 2019 et 2020 et l’a appliqué au trimestre correspondant.

[73] En ce qui concerne les montants pour les FFAFV et les frais financiers ainsi que les bénéfices ayant servi à calculer les valeurs normales de l’Australie, l’ASFC juge que l’estimation de la plaignante n’est pas bien étayée, mais qu’elle pourrait effectivement s’appuyer sur les meilleurs renseignements disponibles. L’ASFC reconnaît que l’accès aux données financières publiques est limité. Par conséquent, vu les renseignements disponibles, elle juge raisonnable l’utilisation des renseignements financiers de Nisshin aux fins d’établissement des montants pour les FFAFV, les frais financiers et les bénéfices ayant servi à calculer les valeurs normales de l’Australie. Enfin, l’ASFC a relevé et corrigé une erreur mineure dans le calcul de la plaignante pour les frais financiers, où les éléments de frais / pertes étaient traités comme un revenu et les éléments de revenu / gains comme des charges.

[74] D’après les renseignements actuellement disponibles, l’ASFC juge que la méthode de coût reconstitué proposée par la plaignante s’appuie sur les meilleurs renseignements disponibles. C’est pourquoi l’ASFC a seulement fait les rectifications susmentionnées aux valeurs normales estimées par la plaignante selon l’article 19 dans le cas de l’Australie.

Europe

[75] Après avoir analysé les valeurs normales des pays visés en Europe estimées par la plaignante selon l’alinéa 19b), l’ASFC souligne que la plaignante a de nouveau utilisé un rendement moyen triennal du revenu pour calculer les coûts de production à attribuer au gluten de blé. D’après des renseignements contenus dans la plainte sur les coûts de production en Europe, l’ASFC a remplacé ce taux triennal de répartition par des taux trimestriels, qui ont servi de base pour le calcul des coûts de production trimestriels des pays visés en Europe.

[76] L’ASFC a aussi apporté certaines rectifications aux montants pour les FFAFV et les frais financiers ainsi que les bénéfices de chaque pays visé en Europe. Plus précisément, à l’aide de renseignements fournis par la plaignante, l’ASFC a utilisé les dépenses d’exploitation nettes (plutôt que les dépenses d’exploitation) pour calculer les FFAFV. Ainsi, certains postes de revenu, comme les gains de change, sont venus compenser les postes de dépenses.

[77] De plus, l’ASFC souligne que, d’après les états financiers publics fournis par la plaignante, les calculs des FFAFV pourraient comprendre des montants pour les frais indirects, ce qui pourrait donner lieu à une surestimation des FFAFV. Cependant, faute de renseignements permettant de distinguer les frais indirects, elle a accepté les montants pour les FFAFV calculés par la plaignante. L’ASFC a fait d’autres rectifications, comme nous le verrons ci‑dessous.

Autriche

[78] L’ASFC a relevé et corrigé une erreur dans le calcul des coûts de main‑d’œuvre de la plaignante, qui a utilisé le salaire nominal moyen des occupations manufacturières de la France de 2018 plutôt que celui de 2019 pour calculer la rectification du taux de main‑d’œuvre de l’Autriche.

France

[79] L’ASFC a relevé et corrigé une erreur dans le calcul des coûts de main‑d’œuvre de la France. En effet, un taux erroné a été utilisé pour rectifier la portion des coûts indirects associée aux coûts indirects de main‑d’œuvre du premier trimestre de 2020.

[80] De plus, l’ASFC juge que l’utilisation d’un montant pour les bénéfices de 2018 n’est pas raisonnable. Elle a plutôt utilisé la marge moyenne pondérée de l’Union européenne pour calculer ce montant.

Prix à l'exportation

[81] Le prix à l’exportation de marchandises vendues à un importateur au Canada sera généralement déterminé selon l’article 24 de la LMSI, comme étant la valeur la plus basse entre le prix de vente de l’exportateur et le prix auquel l’importateur aura acheté ou convenu d’acheter les marchandises, moins tous les frais, droits et taxes imputables à l’exportation elle‑même.

[82] La plaignante a estimé les prix à l’exportation à partir des données sur les importations de Statistique Canada du 1 février 2019 au 30 avril 2020. Pour chaque pays visé, elle a estimé un prix à l’exportation par trimestre d’après la valeur en douane et la quantité totales déclarées pour les codes de classement tarifaire pertinents au cours de cette période.

[83] L’ASFC a estimé les prix à l’exportation trimestriels du gluten de blé de chaque pays visé d’après la valeur en douane sur les documents de déclaration douanière et les rapports du Système de gestion de l’extraction de renseignements (SGER) pour les importations de marchandises classées sous les codes tarifaires pertinents, du 1 février 2019 au 30 avril 2020. Après examen des déclarations des importations commerciales de gluten de blé au Canada et des résultats de recherches en ligne, l’ASFC a rectifié les données du SGER pour corriger des valeurs en douane et des quantités, au besoin.

Marges estimatives de dumping

[84] Pour estimer les marges de dumping des pays visés, l’ASFC a comparé les valeurs normales moyennes pondérées estimatives avec les prix à l’exportation moyens pondérés estimatifs. Il ressort de cette analyse que le gluten de blé importé de chacun des pays visés au Canada était sous‑évalué. Les marges estimatives de dumping sont présentées dans le tableau ci‑dessous.

Tableau 2
Marges estimatives de dumping
Pays d’origine ou d’exportation Marge estimative de dumping en % du prix à l’exportation
Australie 25,3 %
Austriche 2,8 %
Belgique 30,3 %
France 6,6 %
Allemagne 5,4 %
Lituanie 12,7 %

Situation particulière du marché

[85] L’alinéa 16(2)c) est une disposition de la LMSI que peut appliquer l’ASFC lorsqu’elle est d’avis que les ventes intérieures de marchandises similaires dans le pays d’exportation ne permettent pas une comparaison utile avec les ventes de marchandises faites à l’importateur au Canada en raison de l’existence d’une situation particulière du marché.

[86] En vertu du paragraphe 16(2.1), l’ASFC peut se faire l’opinion que la situation particulière du marché existe à l’égard de toutes marchandises d’un exportateur particulier ou d’un pays particulier.

[87] En pareil cas, l’ASFC n’estimerait pas les valeurs normales selon la méthode prévue à l’article 15 de la LMSI, qui se fonde sur les prix intérieurs. Plutôt, lorsque de tels renseignements sont disponibles, elle tâcherait d’utiliser la méthode prévue à l’alinéa 19a) ou encore la méthode de coût reconstitué prévue à l’alinéa 19b).

[88] Dans les cas où, ayant utilisé la méthode prévue à l’alinéa 19b), l’ASFC est d’avis qu’une situation particulière du marché fausse également le coût des intrants majeurs de production des marchandises, elle utilisera les renseignements qui reflètent le mieux leur coût réel aux fins de comparaison utile, conformément au paragraphe 11.2(2) du RMSI.

[89] Dans les cas où l’ASFC juge qu’il y a un motif suffisant de croire qu’une situation particulière du marché pourrait exister, elle pourrait demander des renseignements aux exportateurs et, s’il y a lieu, au gouvernement du pays d’exportation et elle pourrait recueillir d’autres renseignements pertinents de façon indépendante afin de se faire une opinion quant à l’applicabilité de l’alinéa 16(2)c).

[90] La plaignante allègue qu’une situation particulière du marché existe en Autriche, Belgique, France, Allemagne et Lituanie. Elle soutient qu’une telle situation existe sur le marché du gluten de blé de l’Union européenne, laquelle ne permet pas une comparaison utile des prix des marchandises en cause et des marchandises similairesNote de bas de page 35.

[91] La plaignante soutient que les facteurs ci‑dessous indiquent qu’il existe une telle situation sur le marché du gluten de blé de l’Union européenneNote de bas de page 36 :

  • la réglementation gouvernementale, comme les exigences en matière de mélange et les contingents de production, pour les coproduits du gluten de blé;
  • le soutien gouvernemental du revenu et des prix ciblant le secteur agricole et bénéficiant aux producteurs de blé;
  • les autres programmes gouvernementaux d’aide à la production et à la consommation de biocarburants; et
  • les incitatifs fiscaux dans les États membres pour la production agricole et de biocarburants dont peuvent bénéficier les producteurs de gluten de blé.

[92] L’ASFC va examiner plus à fond la question de savoir si une situation particulière du marché existe tout au long de l’enquête.

Preuves de dommage

[93] La plaignante allègue, premièrement qu’il y a eu dumping des marchandises en cause, et deuxièmement que ce dumping a causé et menace de causer un dommage à la branche de production nationale.

[94] La LMSI mentionne le dommage sensible causé aux producteurs nationaux de marchandises similaires au Canada. L’ASFC a conclu que le gluten de blé produit par la branche de production nationale était « similaire » aux marchandises en cause des pays visés.

[95] À l’appui de ses allégations de dommage, la plaignante donne des preuves d’une augmentation du volume des importations de marchandises en cause, qui aurait entraîné une baisse, un gâchage et une compression des prix. Elle allègue que cette situation lui a fait perdre des ventes et une part de marché et qu’elle a eu une incidence négative les résultats financiers, les stocks et les niveaux d’emploi.

Augmentation du volume des importations de marchandises en causeNote de bas de page 37

[96] La plaignante affirme que le volume des importations de marchandises en cause a considérablement augmenté au cours des trois dernières années. Elle fournit à l’appui un tableau du marché du gluten de blé pour la période de 40 moisNote de bas de page 38. Elle souligne que, d’après ces données, les importations des pays visés ont augmenté de plus de 250 % de 2017 à 2019.

[97] La plaignante laisse aussi entendre que l’augmentation spectaculaire du volume des importations de marchandises en cause s’explique probablement par l’entrée en vigueur de l’Accord économique et commercial global (AECG) le 21 septembre 2017. L’AECG offre un accès au marché canadien en franchise de droits à longueur d’année pour une variété d’importations de l’Union européenne, y compris le gluten de blé. De même, par suite de l’entrée en vigueur de l’Accord de Partenariat transpacifique global et progressiste (PTPGP) le 30 décembre 2018, les taux de droits applicables aux importations de gluten de blé de l’Australie ont diminuéNote de bas de page 39.

[98] L’analyse de l’ASFC des données sur les importations appuie l’allégation d’augmentation considérable du volume des importations de marchandises présumées sous‑évaluées des pays visés au cours de la période de 40 mois. D’après sa propre estimation des importations, l’ASFC juge que le volume des importations a augmenté de plus de 257 % de 2017 à 2019.

Baisse et gâchage des prixNote de bas de page 40

[99] La plaignante affirme que les marchandises en cause sont un produit de base dont le prix revêt une grande importance. Ainsi, les prix très bas du gluten de blé sous‑évalué ont eu des effets néfastes considérables sur les prix intérieursNote de bas de page 41. Il ressort des estimations des importations fournies par la plaignante que les prix du gluten de blé des pays visés sont nettement inférieurs aux prix intérieurs canadiens.

[100] La plaignante affirme qu’en raison de ces écarts de prix importants, en particulier des fournisseurs européens et australiens, elle a dû réduire ses prix. Elle donne plusieurs exemples de cas où elle a dû réduire ses prix pour concurrencer les importations de marchandises en cause.

[101] D’après ce qui précède, ainsi que sa propre analyse des renseignements contenus dans la plainte, l’ASFC juge que l’allégation de baisse et de gâchage des prix est étayée et a une corrélation suffisante avec le présumé dumping.

Compression des prixNote de bas de page 42

[102] La plaignante affirme que les valeurs unitaires moyennes du gluten de blé ont diminué du 1 février 2019 au 30 avril 2020. Elle allègue en outre que l’effet baissier sur les prix intérieurs a entraîné un rapport prix‑coût moindre.

[103] Bien que les renseignements présentés indiquent une incapacité d’augmenter les prix de vente moyens du 1 février 2019 au 30 avril 2020, la plaignante n’a pas démontré que cette incapacité a coïncidé avec une augmentation des coûts. D’après ce qui précède, ainsi que sa propre analyse des renseignements contenus dans la plainte, l’ASFC juge que l’allégation de compression des prix n’est pas un facteur de dommage pour la plaignante.

Perte de ventes et de part de marchéNote de bas de page 43

[104] La plaignante soutient que les importations de marchandises en cause lui ont fait perdre plusieurs ventes, ce qui lui a causé un dommage sous forme de perte de part de marché, de baisse des revenus et de la rentabilité, et d’accumulation de stocksNote de bas de page 44.

[105] Les estimations de la plaignante du marché canadien de 2017 à 2019 indiquent une diminution de la part de marché de la branche de production nationale et une augmentation de celle des pays visés. La plaignante allègue que les pays visés ont pu augmenter leur part de marché en pratiquant des prix sous‑évalués au Canada. Par ailleurs, elle soutient que cette augmentation a été précipitée par l’entrée en vigueur de l’AECG pour les importations de l’Europe et celle du PTPGP pour les importations de l’AustralieNote de bas de page 45.

[106] À l’appui de ses allégations de perte de ventes, la plaignante donne des exemples détaillés de nombreuses ventes perdues, en totalité ou en partie, aux importations de marchandises présumées sous‑évaluéesNote de bas de page 46.

[107] L’analyse de l’ASFC du marché canadien révèle une augmentation de la part de marché pour les marchandises présumées sous‑évaluées, de 2017 à avril 2020. De même, les renseignements dont dispose l’ASFC indiquent une diminution de la part de marché de la branche de production nationale dans la même période.

[108] Comme il a été décrit ci‑dessus, la plaignante donne des exemples détaillés de ventes perdues, ce qui semble indiquer qu’en l’absence des marchandises présumées sous‑évaluées, ses ventes et, ainsi, sa part marché auraient pu augmenter.

[109] D’après sa propre analyse des renseignements contenus dans la plainte ainsi que son propre tableau du marché, l’ASFC juge que l’allégation de perte de part de marché est étayée et a une corrélation suffisante avec le présumé dumping.

Mauvais résultats financiersNote de bas de page 47

[110] La plaignante allègue que le dumping dommageable a eu une incidence négative sur ses plans d’investissement. Elle fournit à l’appui des renseignements financiers sur ses ventes de gluten de blé de 2017 à avril 2020.

[111] La plaignante affirme d’ailleurs que plusieurs investissements importants risquent d’être retardés ou annulés si elle ne parvient pas à démontrer des améliorations des revenus à l’échelle du moulin.Note de bas de page 48

[112] Les règles de confidentialité nous empêchent d’entrer dans le détail des renseignements sur les revenus et la rentabilité. Toutefois, l’ASFC a examiné les renseignements financiers de la plaignante sur le gluten de blé et juge qu’ils indiquent une corrélation suffisante entre le présumé dumping et les mauvais résultats financiers de la plaignante.

Accumulation de stocksNote de bas de page 49

[113] La plaignante reconnaît ne pas avoir connu de baisse des taux d’utilisation de la capacité de production du gluten de blé en raison de la présence des marchandises sous‑évaluées. Cependant, en raison du processus de coproduction du gluten et de l’amidon, la plaignante (comme les autres producteurs) produit nécessairement du gluten dès qu’elle produit de l’amidon, quelle que soit la demande. Par conséquent, l’augmentation des importations de marchandises en cause présumées sous‑évaluées a entraîné une accumulation considérable des stocks de gluten de blé en 2019 et au cours des quatre premiers mois de 2020.

[114] La plaignante fournit à l’appui des données sur le volume de stocks. Elle explique qu’ultimement, elle n’a d’autre choix que de vendre les stocks accumulés à des prix réduits.

[115] Même si l’ASFC reconnaît que le processus de coproduction du gluten de blé entraîne nécessairement une hausse des niveaux de production des coproduits respectifs pouvant mener à un excédent, elle juge que la corrélation entre la pratique de prix sous‑évalués et cette accumulation n’a pas été démontrée. Faute de renseignements à l’appui suffisants, elle ne peut pas bien analyser l’incidence des volumes, des ratios et de la capacité de production du gluten par rapport à l’amidon de blé, et établir le lien de causalité avec l’accumulation de stocks.

[116] En résumé, d’après sa propre analyse des renseignements contenus dans la plainte, l’ASFC juge que l’accumulation de stocks n’est pas un facteur de dommage.

EmploiNote de bas de page 50

[117] La plaignante fournit des données sur l’emploi et les salaires de 2017 à 2019. Elle reconnaît que le nombre d’employés directement et indirectement responsables de la production de gluten de blé est demeuré relativement stable de 2017 à 2019. Cependant, elle soutient que les niveaux d’emploi d’après le nombre total d’heures travaillées par les employés directement responsables de la production ont diminué de 2017 à 2019 en raison de volumes insuffisants dus à l’augmentation des importations de marchandises en cause sous‑évaluées. Elle ajoute que la somme totale des salaires versés aux employés a aussi diminué au cours de la période.

[118] Ayant pris en compte les renseignements contenus dans la plainte, l’ASFC juge que les données sur les salaires sont peut‑être plus pertinentes pour un examen des autres facteurs de dommage comme les volumes de vente en ce qui a trait à l’utilisation de la capacité ou aux résultats financiers de l’entreprise puisque les niveaux d’emploi n’ont en fait pas diminué.

[119] D’après sa propre analyse des renseignements, l’ASFC juge qu’il ne s’agit pas d’un facteur ayant causé un dommage sensible à la plaignante. Cependant, ce pourrait être un facteur menaçant de causer un dommage si la tendance se maintient.

Conclusion de l'ASFC concernant le dommage

[120] Dans l’ensemble, d’après les renseignements contenus dans la plainte ainsi que les données supplémentaires obtenues au moyen de ses propres recherches, et tirées de ses propres documents douaniers, l’ASFC juge que les preuves indiquent, de façon raisonnable, que le dumping des marchandises en cause en provenance des pays visés a causé un dommage à la branche de production de gluten de blé au Canada. La nature du dommage subi est bien étayée en ce qui a trait à l’augmentation du volume d’importations sous‑évaluées, à la baisse et au gâchage des prix, à la perte de ventes et de part de marché, et aux mauvais résultats financiers.

Menace de dommage

[121] La plaignante affirme que les importations de marchandises présumées sous‑évaluées menacent de causer encore un dommage sensible à la branche de production nationale. Elle suggère une période de 12 à 24 mois aux fins d’évaluation de la menace de dommageNote de bas de page 51.

[122] La plaignante fournit les renseignements ci‑dessous à l’appui de son affirmation selon laquelle les importations de marchandises en cause menacent de causer encore un dommage à la branche de production nationale.

Taux d'augmentation des importations de marchandises en cause sous‑évaluéesNote de bas de page 52

[123] Comme il est décrit dans la section portant sur le dommage, la plaignante a constaté une augmentation des importations de marchandises en cause sous‑évaluées au Canada. Elle allègue que cette tendance se poursuivra si des mesures ne sont pas prises. Les facteurs mentionnés à l’appui de ce facteur sont résumés ci‑dessous :

Incidence des accords de libre‑échange relativement nouveauxNote de bas de page 53

[124] La plaignante affirme que les importations australiennes bénéficieront de droits de douane au‑dessus de l’engagement d’accès de plus en plus bas au fur et à mesure que le PTPGP réduira ces droits jusqu’en 2028, après quoi elles jouiront d’un accès en franchise de droits au marché canadien. De même, la plaignante soutient que les importations de l’Union européenne ont augmenté de façon spectaculaire depuis la mise en œuvre de l’AECG le 21 septembre 2017 et qu’elles continuent de conquérir des parts de marché.

Incidence des initiatives écologiques sur le processus de coproductionNote de bas de page 54

[125] La plaignante fournit des renseignements détaillés sur des initiatives écologiques en cours dans l’Union européenne, qu’elle a aussi abordées dans ses allégations de situation particulière du marché. En résumé, elle soutient que la présence d’initiatives gouvernementales qui encouragent la production du coproduit du gluten de blé, le bioéthanol, a nécessairement comme effet net l’accumulation de stocks de gluten de blé, souvent en quantités supérieures à la demande du marché.

Incidence du soutien financier continu et considérable accordé au secteur agricole dans l’Union européenneNote de bas de page 55

[126] La plaignante soutient que l’Union européenne apporte un soutien financier important à son secteur agricole dans le cadre de la Politique agricole commune (PAC), qui contribue à une hausse insoutenable de la production de céréales et notamment de blé. Elle affirme qu’en 2018 seulement, 36 % du budget global de l’Union européenne a été affecté aux subventions accordées aux agriculteurs et que, par le passé, la France, suivie de l’Allemagne, a été le principal bénéficiaire de la PAC puisqu’elle a le plus grand secteur agricole. La plaignante soutient que l’incitation à produire plus de gluten de blé que nécessaire fait en sorte que ces pays sont à l’affût de débouchés pour leur production, souvent en offrant des prix très bas afin de stimuler la demande. Selon un des principaux producteurs de gluten de blé en Belgique, CropEnergiesNote de bas de page 56, en 2019‑2020, la récolte de grains (320 millions de tonnes) de l’Union européenne a dépassé ses besoins en consommation (290 millions de tonnes) de plus de 9 %Note de bas de page 57. Ce serait un autre facteur incitant les producteurs de l’Union européenne à multiplier leurs exportations de gluten de blé.

[127] D’après sa propre analyse des données sur les importations ainsi que les facteurs énoncés par la plaignante, l’ASFC est d’avis que le taux d’augmentation des importations de marchandises en cause ne sera probablement pas aussi marqué à l’avenir qu’il l’a été à la suite de la mise en œuvre récente des accords de libre‑échange, mais qu’il est raisonnable de s’attendre à ce qu’une tendance à la hausse du volume en provenance des pays visés demeure un facteur important contribuant à la menace de dommage. L’ASFC reconnaît toutefois qu’un facteur important pour la détermination de la cause de l’augmentation du volume consistera à établir la mesure dans laquelle celle‑ci est due à l’élimination de barrières commerciales au titre de ces accords de libre‑échange récents ou à la présence de marchandises présumées sous‑évaluées.

Subventionnement des secteurs agricole et des biocarburants dans les pays visésNote de bas de page 58

[128] La plaignante soutient que des preuves accessibles au public indiquent que les pays visés offrent des subventions importantes à leurs producteurs nationaux de gluten de blé et que ces subventions contribuent directement à une augmentation de la production de gluten de blé. Elle ajoute que cette situation accroît la vraisemblance que des volumes supérieurs de marchandises en cause seront exportés au Canada à court terme.

Union européenne

[129] Comme nous l’avons déjà vu, la plaignante affirme que l’Union européenne apporte un soutien financier important aux producteurs de gluten de blé dans le but d’augmenter la production de céréales et de coproduits du gluten de blé (le bioéthanol) à l’échelle supranationale et dans les États membres, comme il est détaillé à l’annexe I de la plainte. Les mesures les plus importantes pour augmenter les volumes de production seraient les suivantes :

  • Dans le cadre de la PAC, l’Union européenne accorde un soutien direct au revenu en fonction de la taille en hectares de l’exploitation agricole. En 2018 seulement, 36 % du budget global de l’Union européenne a été affecté aux subventions pour les agriculteurs (c.‑à‑d. 58,82 milliards d’euros sur 162,11 milliards d’euros). Par le passé, la France, suivie de l’Allemagne, a été le principal bénéficiaire de la PAC;
  • Les subventions de développement rural renforcent la production agroalimentaire par le soutien au revenu accordé aux agriculteurs;
  • Diverses formes de soutien financier sont offertes aux entreprises, comme des exonérations ou réductions fiscales, des subventions environnementales et autres visant les immobilisations corporelles. Tereos, Cargill, Crespel & Deiters et CropEnergies ont par le passé reçu de telles subventions;
  • Plusieurs directives de l’Union européenne (c.‑à‑d. directives sur l’énergie renouvelable I et II, directive sur le changement indirect de l’utilisation des terres, directive sur la fiscalité énergétique et directive sur la qualité des carburants) visent à augmenter la production du coproduit du gluten de blé, le bioéthanol, sur le marché de l’Union européenne au moyen d’incitatifs, comme le soutien financier direct, des allégements fiscaux et des cibles de production.

Australie

[130] La plaignante affirme que le gouvernement de l’Australie accorde aussi un soutien financier important à son secteur agricole au moyen d’un large éventail de programmes de subvention et d’allégement fiscal. Bien qu’elle n’ait pu confirmer que ces programmes leur sont propres, elle affirme qu’il est raisonnable de supposer que les producteurs de gluten de blé de l’Australie en ont bénéficié. En particulier, le gouvernement offre un certain nombre de programmes visant à aider les entreprises agricoles australiennes à améliorer leurs résultats à l’exportation. Compte tenu de leur orientation présumée vers l’exportation, comme nous le verrons dans la section ci‑dessous, la plaignante affirme qu’il est certain que les producteurs de gluten de blé de l’Australie ont eu accès à ces programmes et en ont bénéficiéNote de bas de page 59.

[131] Ayant examiné les listes d’incitatifs et de programmes de subvention contenues dans la plainte, l’ASFC est d’avis que ces programmes pourraient avoir pour effet d’augmenter la production de gluten de blé dans les pays visés, ce qui accroîtrait la vraisemblance des exportations vers d’autres marchés, dont le Canada.

[132] L’ASFC reconnaît toutefois qu’il ne conviendrait pas de se pencher sur l’existence de subventions présumées comme facteur de dommage sensible sans mener d’enquête officielle en subventionnement. Par conséquent, elle est d’avis qu’il ne faudrait pas accorder un poids important à ce facteur dans la présente analyse de la menace de dommage.

[133] L’ASFC souligne en outre que des renseignements supplémentaires sur les programmes de subvention européens seront sollicités au cours de l’enquête en dumping pour examiner les allégations de situation particulière de marché formulées dans la plainte.

Orientation vers l'exportation des pays visésNote de bas de page 60

[134] La plaignante cite diverses sources publiques pour montrer que les pays visés sont de plus en plus orientés vers l’exportation. Par exemple, d’après des recherches en ligne, de 2007 à 2018, le volume total des exportations de gluten de blé de l’Union européenne a augmenté à un taux annuel moyen de 6 %. Récemment, soit de 2015 à 2018, les exportations de gluten de blé de l’Union européenne ont augmenté de 45,3 %, pour se chiffrer à 1,2 milliard de dollars en 2018. Cette augmentation du taux d’exportation est conforme à celle du taux de production dans les pays visés. Dans l’Union européenne, les pays ayant les volumes les plus élevés de production de gluten de blé en 2018 étaient la France, l’Allemagne et la BelgiqueNote de bas de page 61.

[135] La plaignante croit que le Canada est, et demeurera, l’une des principales destinations des exportations de gluten de blé de la Belgique, de la France, de l’Allemagne et de la Lituanie en particulier, comme nous le soulignerons plus loin dans le présent rapportNote de bas de page 62. L’Union européenne et ses principaux producteurs de gluten de blé connaissent actuellement un excédentNote de bas de page 63, malgré l’incidence de la COVID‑19 sur la consommation croissante de produits du blé. D’après le rapport sur le marché du blé d’avril 2020 du département de l’Agriculture des États‑Unis (USDA), il est estimé que la production de blé a atteint un sommet record en 2019‑2020Note de bas de page 64. C’est pourquoi l’USDA s’attend à des exportations accrues de l’Union européenne.

[136] La plaignante ajoute qu’au cours des dernières années, l’industrie australienne du blé s’est de plus en plus tournée vers l’exportation. Au total, environ 65 % à 75 % de la production de blé de l’Australie est exportée chaque annéeNote de bas de page 65. Plus précisément, d’après les données les plus récentes disponibles sur UNComtrade, les exportations de gluten de blé des producteurs australiens sont passées de 105 642 tonnes métriques (tm) en 2017 à 115 739 tm en 2018Note de bas de page 66. The Manildra Group (Manildra), qui serait l’un des principaux producteurs de gluten de blé dans le monde, a des canaux de distribution bien établis et des bureaux de vente en Australie, aux États‑Unis, en Corée du Sud, au Taipei chinois, aux Philippines et en IndonésieNote de bas de page 67. Bien que la plaignante ne dispose pas de données publiques sur les ventes de Manildra, elle laisse entendre qu’une portion considérable des exportations de gluten de blé de l’Australie peut être imputée à ce producteurNote de bas de page 68.

[137] La plaignante souligne en outre que les producteurs de gluten de blé des pays visés ont rendu publiques leurs stratégies d’exportationNote de bas de page 69.

[138] L’analyse de l’ASFC des tendances en matière de production et d’exportation contenues dans la plainte appuie l’affirmation selon laquelle l’ensemble des pays visés sont axés sur l’exportation. L’ASFC reconnaît que les producteurs de gluten de blé dans les pays visés pourraient donc être enclins à cibler certains marchés d’exportation, dont le Canada. Elle reconnaît aussi que le paysage du commerce international à moyen terme pourrait être considérablement modifié par les développements liés à la pandémie actuelle de COVID‑19. Plus précisément, les différents pays visés pourraient cesser quelque peu de dépendre des chaînes d’approvisionnement mondiales, ce qui atténuerait la menace causée par leur orientation vers l’exportation.

Capacité largement disponible dans les pays visésNote de bas de page 70

[139] La plaignante mentionne des renseignements publiés par une variété de sources, y compris Reuters, la Commission européenne et l’USDA, ainsi que d’autres publications à l’appui de son affirmation selon laquelle il existe une capacité excédentaire considérable de production de gluten de blé dans les pays visésNote de bas de page 71.

[140] Par exemple, d’après les perspectives agricoles de 2019‑2030 de la Commission européenne, le marché des céréales de l’Union européenne connaîtra une croissance considérable, pour atteindre 319 millions de tonnes d’ici 2030, en raison de plantations accrues de cultures protéagineuses en fonction de la disponibilité de terres arablesNote de bas de page 72. À moyen terme, la forte croissance de la production de cultures protéagineuses dans l’Union européenne devrait se poursuivre et atteindre 6,3 millions de tonnes. En particulier, une augmentation des terres arables est prévue pour la culture du blé et du maïs aux dépens de celle d’autres céréales. Ces perspectives sont conformes au rapport sur le marché des grains de l’USDA, qui faisait état d’une augmentation importante de la production de blé en 2019 en raison de l’augmentation des plantations de blé en France, Allemagne et Belgique due au transfert de la production de colza vers celle d’autres cultures, comme le bléNote de bas de page 73. Plus précisément, le principal producteur de blé de l’Union européenne, la France, a augmenté sa production de 3 millions de tm en 2019 seulementNote de bas de page 74.

[141] L’ASFC reconnaît que la capacité excédentaire considérable des producteurs de gluten de blé sur le marché mondial, notamment dans les pays visés, pourrait, en cas de détournement vers le Canada, entraîner une augmentation considérable des importations de marchandises en cause et présenter une menace pour la branche de production nationale.

Facilité du transfert de la productionNote de bas de page 75

[142] La plaignante présente des renseignements exposant comment les producteurs peuvent assez facilement passer de la production d’autres marchandises à celle de gluten de blé et elle fournit des renseignements précis concernant les producteurs en France et en Australie.

France

[143] Deux des principaux producteurs de gluten de blé dans le monde ont leur siège social en France : Tereos SCA (Tereos) et Roquette Frères SA (Roquette).

[144] Par le passé, Tereos a surtout produit du sucre; cependant, après une vague de déréglementation sur le marché européen du sucre, Tereos a adopté une stratégie de diversification et d’expansion internationale pour offrir de nouveaux produits alimentaires en 2018. À cet égard, la stratégie de diversification de Tereos prévoit d’accorder une plus grande importance à la production et à l’offre de gluten de blé compte tenu de la croissance de 10 % de la demande en protéines de blé dans l’industrie alimentaire de 2014 à 2020Note de bas de page 76. La plaignante soutient qu’il est raisonnable d’en déduire que les revenus du gluten de blé connaîtront une hausse importante au cours des années à venir alors que Tereos se réorientera vers ce produit.

[145] De même, Roquette a aussi accordé une plus grande importance à la production de produits d’origine végétale et de type protéines du blé. Bien qu’elle offre une large gamme de produits, notamment dans les secteurs pharmaceutiques et des cosmétiques, Roquette se positionne surtout en tant qu’entreprise alimentaire. En 2017, Roquette a cherché à consolider sa position en tant que grand producteur d’aliments d’origine végétaleNote de bas de page 77. À cette fin, Roquette a acquis une nouvelle usine aux Pays‑Bas qui se spécialise dans les protéines d’origine végétaleNote de bas de page 78. Ainsi, Roquette a la capacité de se réorienter vers la production de gluten de blé en fonction de l’augmentation de la demande au cours des prochaines années.

Australie

[146] Le producteur australien Manildra offre aussi une gamme de produits diversifiés et complémentaires, y compris les produits à base d’amidon, l’éthanol‑carburant, les sirops et le sucreNote de bas de page 79. Ainsi, Manildra a la capacité de passer de la production d’autres produits à celle de gluten de blé. Certes, Manildra a augmenté sa capacité de production pour répondre à la demande accrue pendant la crise actuelle de la COVID‑19 afin de produire 50 millions de kilogrammes supplémentaires de farine d’ici le milieu de 2020Note de bas de page 80. Pour atteindre cette cible, Manildra a installé de nouvelles machines à son moulin en Nouvelle‑Galles‑du‑SudNote de bas de page 81.

[147] L’ASFC reconnaît que les producteurs de gluten de blé dans certains des pays visés semblent bien positionnés pour se réorienter assez facilement vers la production des marchandises en cause. En cas de détournement, le Canada pourrait connaître une augmentation des importations de marchandises en cause.

Prix des importations de gluten de blé en causeNote de bas de page 82

[148] Comme il est décrit dans la section portant sur le dommage, la plaignante a constaté une augmentation des importations de gluten de blé sous‑évalué au Canada. Elle affirme que les prix compétitifs du blé de l’Union européenne ont entraîné une augmentation massive des exportations à ce jourNote de bas de page 83. Par ailleurs, elle affirme que les valeurs unitaires moyennes des ventes à l’exportation des pays visés vers tous les pays sont nettement inférieures à celles des exportations vers le Canada. Elle laisse aussi entendre qu’en raison de la concurrence croissante en provenance de l’Union européenne ainsi que l’excédent mondial de produits de gluten de blé, les pays visés seront encore plus enclins à réduire les prix pour obtenir des contratsNote de bas de page 84.

[149] L’analyse de l’ASFC des données sur les importations appuie l’allégation de volume accru des marchandises en cause. De plus, l’ASFC reconnaît que la capacité excédentaire sur le marché mondial et les prix inférieurs du gluten de blé, notamment celui des pays visés, pourraient entraîner une augmentation considérable des importations de marchandises en cause en cas de détournement vers le Canada et présenter une menace pour la branche de production nationale.

Mesures influant sur les importations de gluten de blé dans d'autres paysNote de bas de page 85

[150] La plaignante affirme que la plupart des pays dans le monde appliquent des tarifs sur les importations de gluten de bléNote de bas de page 86. En particulier, plus de 71 % du marché mondial du gluten de blé se concentre dans 10 pays seulement et 31 % du marché mondial impose des taux tarifaires sur le gluten de blé européen supérieurs à ceux du CanadaNote de bas de page 87.

[151] Bien qu’il n’y ait pas de mesures antidumping en vigueur sur le gluten de blé dans d’autres pays, l’ASFC conclut que la présence d’autres tarifs et contingents sur les importations de gluten de blé dans de nombreux pays ainsi que les taux tarifaires supérieurs appliqués sur le gluten de blé européen dans d’autres pays entraîneront vraisemblablement le détournement de marchandises en cause vers le marché canadien et l’augmentation continue du volume d’exportations des pays visés vers le Canada.

Attrait du marché canadienNote de bas de page 88

[152] La plaignante décrit le Canada comme un marché « ouvert » au gluten de blé européen et un marché « s’ouvrant » à l’Australie. Elle réitère que, depuis l’entrée en vigueur de l’AECG le 21 septembre 2017, les importations de l’Union européenne ont considérablement augmenté. De même, le PTPGP continuera de lentement réduire les taux de droits au‑dessus de l’engagement d’accès jusqu’à ce qu’il y ait un accès en franchise de droits en 2028Note de bas de page 89.

[153] L’ASFC reconnaît que les droits de la nation la plus favorisée applicables aux importations de gluten de blé ont été assouplis avec la mise en œuvre de l’AECG dans le cas de l’Union européenne et du PTPGP dans le cas de l’Australie, ce qui pourrait faire augmenter le volume d’exportations des pays visés vers le Canada. Elle reconnaît que le Canada demeure un marché ouvert attrayant pour les exportateurs de gluten de blé des pays visés et que les marchandises présumées sous‑évaluées et subventionnées présentent une menace pour les producteurs canadiens.

Conclusion de l'ASFC concernant la menace de dommage

[154] La plainte contient des preuves qui indiquent, de façon raisonnable, que les importations de marchandises en cause présumées sous‑évaluées en provenance des pays visés présentent une menace de dommage pour la branche de production de gluten de blé au Canada. Les renseignements fournis par la plaignante indiquent que le taux d’augmentation des importations de marchandises en cause sous‑évaluées, le subventionnement des secteurs agricole et des biocarburants, l’orientation vers l’exportation des pays visés, la capacité largement disponible dans les pays visés, la facilité du transfert de la production, les prix inférieurs, la présence d’autres tarifs et contingents sur les importations de gluten de blé dans de nombreux pays et l’attrait du marché canadien, comme il a été décrit ci‑dessus, présentent collectivement une menace pour la branche de production de gluten de blé au Canada.

Lien de causalité entre le dumping et le dommage

[155] L’ASFC juge que les preuves de la plaignante sont suffisantes et indiquent, de façon raisonnable, qu’elle a subi un dommage en raison du présumé dumping des marchandises en cause au Canada. La plaignante a bien su associer le dommage subi – en termes de volume accru de marchandises en cause, de baisse et de gâchage des prix, de perte de ventes et de part de marché et d’incidence négative sur les résultats financiers – avec l’avantage au niveau des prix créé par le présumé dumping des marchandises en cause par rapport aux marchandises produites au Canada.

[156] La plaignante soutient que le dumping continu en provenance des pays visés causera encore un dommage à la branche de production nationale à l’avenir. Comme nous l’avons déjà vu, l’ASFC est d’avis que cette allégation de menace de dommage est raisonnablement étayée.

[157] En résumé, l’ASFC est d’avis que les renseignements contenus dans la plainte indiquent, de façon raisonnable, que le présumé dumping a causé et menace de causer un dommage à la branche de production nationale.

Conclusion

[158] À l’examen de la plainte, de ses propres documents internes sur les importations et des autres renseignements disponibles, l’ASFC est d’avis que les preuves indiquent que le gluten de blé originaire ou exporté de l’Australie, de l’Autriche, de la Belgique, de la France, de l’Allemagne et de la Lituanie a fait l’objet d’un dumping, et qu’il y a une indication raisonnable que ce dumping a causé ou menace de causer un dommage à la branche de production nationale. Par conséquent, conformément au paragraphe 31(1) de la LMSI, elle a ouvert une enquête en dumping le 14 août 2020.

Portée de l'enquête

[159] L’ASFC enquête pour déterminer si les marchandises en cause ont fait l’objet d’un dumping.

[160] L’ASFC a demandé des renseignements à tous les exportateurs et importateurs potentiels afin de déterminer si les marchandises en cause importées au Canada dans la PVE, soit du 1 janvier 2019 au 30 avril 2020, étaient sous‑évaluées. Les renseignements demandés serviront à établir les valeurs normales, les prix à l’exportation et les marges de dumping, s’il y a lieu. L’ASFC a aussi demandé des renseignements aux gouvernements et aux exportateurs concernant l’existence possible d’une situation particulière du marché.

[161] Toutes les parties ont été clairement avisées des renseignements dont l’ASFC a besoin et du temps dont elles disposent pour les fournir.

Mesures à venir

[162] Le TCCE fera une enquête préliminaire pour décider si les éléments de preuve donnent une indication raisonnable que le présumé dumping des marchandises a causé ou menace de causer un dommage à la branche de production nationale. Le TCCE doit rendre sa décision dans les 60 jours après l’ouverture de l’enquête; si elle est négative, il mettra fin à l’enquête.

[163] Si la décision de dommage du TCCE est positive et que l’enquête préliminaire de l’ASFC conclut effectivement à un dumping, l’ASFC rendra une décision provisoire de dumping dans les 90 jours après avoir ouvert son enquête, soit d’ici le 12 novembre 2020. Si les circonstances le justifient, ce délai pourra être porté à 135 jours.

[164] Si, avant d’avoir rendu une décision provisoire, l’ASFC devient convaincue que les marchandises d’un pays donné ne se sont importées au pays qu’en quantités négligeables, l’article 35 de la LMSI l’obligera à mettre fin au volet de son enquête portant sur ce pays.

[165] Les marchandises en cause importées et dédouanées à compter du jour de la décision provisoire de dumping, si leur description ne correspond pas à celle de marchandises dont il a été décidé que leur marge de dumping était négligeable, peuvent être frappées de droits provisoires ne dépassant pas leur marge estimative de dumping.

[166] Si l’ASFC rend une décision provisoire de dumping, elle continuera d’enquêter pour en arriver à une décision définitive dans les 90 jours après la décision provisoire.

[167] Après la décision provisoire, si son enquête révèle que les marchandises d’un exportateur donné n’ont pas été sous‑évaluées par une marge de dumping non négligeable, l’ASFC exclura de son enquête en dumping les marchandises de cet exportateur.

[168] Advenant une décision définitive de dumping, le TCCE continuera son enquête et tiendra des audiences publiques sur la question du dommage sensible causé à la branche de production nationale. Il aura 120 jours après la décision provisoire de l’ASFC pour rendre ses conclusions sur les marchandises auxquelles cette décision définitive s’applique.

[169] Si le TCCE rend des conclusions de dommage, les marchandises en cause importées et dédouanées après cette date seront frappées de droits antidumping équivalents à leur marge de dumping.

Droits rétroactifs sur les importations massives

[170] Lorsque le TCCE mène son enquête sur le dommage causé à la branche de production nationale, il peut se demander si les marchandises sous‑évaluées importées un peu avant ou après l’ouverture de l’enquête constituent des importations massives sur une courte période ayant causé un dommage à la branche de production nationale.

[171] S’il conclut par l’affirmative, alors les importations de marchandises en cause dédouanées auprès de l’ASFC dans les 90 jours précédant la date de la décision provisoire pourraient être frappées de droits antidumping.

Engagements

[172] Après que l’ASFC a pris une décision provisoire de dumping selon laquelle la marge estimative de dumping n’est pas minimale, un exportateur peut prendre l’engagement écrit de réviser ses prix de vente au Canada de façon à éliminer la marge de dumping ou le dommage.

[173] Seuls sont acceptables les projets d’engagement qui englobent toutes les exportations ou presque de marchandises sous‑évaluées vers le Canada. Après le dépôt d’un projet d’engagement, les parties intéressées ont neuf jours pour formuler leurs observations. L’ASFC tiendra une liste des parties intéressées, et les avisera des projets reçus. Quiconque souhaite être avisé doit fournir son nom, son adresse, son numéro de téléphone, son numéro de télécopieur et son adresse électronique à l’un des agents dont le nom figure ci‑après sous « Renseignements ».

[174] Dès l’acceptation d’un engagement, l’enquête et la perception des droits provisoires sont suspendues. Mais même alors, un exportateur peut demander que l’ASFC termine son enquête en dumping, et le TCCE, sa propre enquête en dommage.

Publication

[175] Un avis d’ouverture de la présente enquête sera publié dans la Gazette du Canada conformément au sous‑alinéa 34(1)a)(ii) de la LMSI.

Renseignements

[176] Nous invitons les parties intéressées à présenter par écrit des exposés renfermant les faits, arguments et preuves qui, selon elles, ont trait au présumé dumping. Les exposés écrits doivent être envoyés à l’attention du Centre de dépôt et de communication des documents de la LMSI.

[177] Pour être pris en considération à cette phase de l’enquête, tous les renseignements doivent être reçus par l’ASFC au plus tard le 21 septembre 2020.

[178] Tous les renseignements présentés à l’ASFC par les parties intéressées au sujet de la présente enquête seront considérés comme publics, sauf s’ils portent clairement la mention « confidentiel ». Lorsque l’exposé d’une partie intéressée est confidentiel, une version non confidentielle de l’exposé doit être fournie en même temps. La version non confidentielle sera mise à la disposition des autres parties intéressées sur demande.

[179] Les éléments confidentiels seront communiqués sur demande écrite aux avocats indépendants des parties, contre engagement à protéger leur confidentialité. Ils pourront être communiqués également au TCCE, à toute cour canadienne, et aux groupes spéciaux de l’Organisation mondiale du commerce ou de l’Accord de libre‑échange nord‑américain pour le règlement des différends. Pour en savoir plus sur la politique de l’ASFC concernant la communication de renseignements au titre de la LMSI, on pourra communiquer avec l’un des agents dont le nom figure ci‑après ou bien visiter le site Web de l’ASFC.

[180] Le calendrier de l’enquête et une liste complète des pièces justificatives se trouvent en ligne à l’adresse www.cbsa-asfc.gc.ca/sima-lmsi/i-e/menu-fra.html. La liste sera tenue à jour.

[181] Le présent Énoncé des motifs a été fourni aux personnes directement intéressées par la procédure; il est disponible également sur le site Web de l’ASFC à l’adresse ci‑dessous. Pour de plus amples renseignements, on communiquera avec les agents dont le nom figure ci‑après :

Centre de dépôt et de communication des documents de la LMSI
Direction des programmes commerciaux et antidumping
Agence des services frontaliers du Canada
11-100 rue Metcalfe
Ottawa ON  K1A 0L8

Courriel : simaregistry-depotlmsi@cbsa-asfc.gc.ca

Le directeur général
Direction des programmes commerciaux et antidumping
Doug Band

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