POT 2020 ER : Pommes de terre entières
Énoncé des motifs — décision concernant un réexamen relatif à l’expiration

D’une décision rendue dans un réexamen relatif à l’expiration sous le régime de l’alinéa 76.03(7)a) de la Loi sur les mesures spéciales d’importation, à l’égard du dumping de certaines pommes de terre entières importées des États‑Unis d’Amérique et destinées à être utilisées ou consommées dans la province de Colombie‑Britannique.

Décision

Ottawa, le 8 janvier 2021

Le 24 décembre 2020, conformément à l’alinéa 76.03(7)a) de la Loi sur les mesures spéciales d’importation, l’Agence des services frontaliers du Canada a déterminé que l’expiration de l’ordonnance rendue par le Tribunal canadien du commerce extérieur, le 9 septembre 2015, dans le cadre du réexamen numéro RR‑2014‑004, causerait vraisemblablement la poursuite ou la reprise, dans la province de Colombie‑Britannique, du dumping de certaines pommes de terre entières importées des États‑Unis d’Amérique.

Sur cette page

Résumé

[1] Le 29 juillet 2020, le Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE), conformément au paragraphe 76.03(3) de la Loi sur les mesures spéciales d’importation (LMSI), a ouvert un réexamen relatif à l’expiration prochaine de son ordonnance rendue le 9 septembre 2015, dans le cadre de l’enquête numéro RR‑2014‑004, concernant le dumping de certaines pommes de terre entières importées des États‑Unis d’Amérique (États‑Unis) et destinées à être utilisées ou consommées dans la province de Colombie‑Britannique (C.‑B.), ci‑après « les marchandises en cause ».

[2] En réponse à l’avis du TCCE concernant le réexamen relatif à l’expiration, l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) a ouvert le 30 juillet 2020 une enquête au titre de l’alinéa 76.03(7)a) de la LMSI pour déterminer si l’expiration de l’ordonnance causerait vraisemblablement la poursuite ou la reprise du dumping des marchandises en cause.

[3] L’ASFC a reçu une réponse de la British Columbia Vegetable Marketing Commission (BCVMC)Note de bas de page 1 à son questionnaire de réexamen relatif à l’expiration (QRE), étoffant la position selon laquelle l’expiration de l’ordonnance serait susceptible d’entraîner la poursuite ou la reprise du dumping des marchandises en cause. L’ASFC a également reçu des réponses complètes de quatre organismes de producteurs de pommes de terre relevant de la BCVMC et d’un importateur, qui est également un organisme de marchandises en cause. Aucune partie n’a défendu la position selon laquelle l’expiration de l’ordonnance ne causerait vraisemblablement pas la poursuite ni la reprise du dumping des marchandises.

[4] En plus de répondre au QRE, la BCVMC a fourni des renseignements supplémentaires avant la clôture du dossier administratifNote de bas de page 2, et a également présenté un mémoire qui comprend des arguments à l’appui de sa position selon laquelle la poursuite ou la reprise du dumping de pommes de terre entières en provenance des États‑Unis sera probable si l’ordonnance du TCCE est annuléeNote de bas de page 3.

[5] Aucun importateur au Canada, ni aucun exportateur ou producteur situé dans les pays visés, n’a fourni de mémoire ni de réponse.

[6] L’analyse des renseignements versés au dossier administratif montre que :

[7] Pour les raisons ci‑dessus, l’ASFC, après avoir examiné les renseignements pertinents au dossier, a décidé le 24 décembre 2020, conformément à l’alinéa 76.03(7)a) de la LMSI, que l’expiration de l’ordonnance entraînerait probablement la poursuite ou la reprise du dumping des marchandises en cause.

Contexte

[8] À l’origine, il y avait en l’espèce deux enquêtes en dumping distinctes concernant les pommes de terre entières.

[9] La première enquête a été ouverte le 30 septembre 1983, après une plainte de la BCVMC. Une décision provisoire de dumping a été rendue le 5 mars 1984. Le 4 juin 1984, le Tribunal antidumping (aujourd’hui le TCCE) a conclu à l’existence d’un dommage dans le cas des pommes de terre entières à peau réticulée ou rugueuse, à l’exclusion de pommes de terre de semence, de calibre autre que A, provenant de l’État de Washington et destinées à être utilisées ou consommées en C.‑B. Une décision définitive de dumping a été rendue par le sous‑ministre du Revenu national pour les douanes et l’accise le 12 octobre 1984 (à l’époque, la loi exigeait que le Tribunal rende sa décision définitive concernant le dommage avant la décision définitive de dumping).

[10] Une deuxième enquête serait ouverte le 18 octobre 1985, à l’égard des pommes de terre entières provenant des États‑Unis et destinées à être utilisées ou consommées en C.‑B., à l’exclusion des pommes de terre de semence et de celles visées par les conclusions antérieures. Une décision provisoire de dumping a été rendue le 20 décembre 1985, suivie d’une décision définitive de dumping, le 20 mars 1986. Le TCCE a conclu à l’existence d’un dommage le 18 avril 1986.

[11] Depuis les enquêtes originales, il y a eu six réexamens relatifs à l’expiration qui ont fait que le cas s’est poursuivi avec ou sans modifications. L’ASFC a procédé à plusieurs réexamens dans le but de mettre à jour les valeurs normales et les prix à l’exportation afin de faire respecter les mesures. Des droits antidumping ont été imposés durant toute la période où il y a eu dumping des marchandises en cause.

[12] Le premier réexamen relatif à l’expiration (no RR‑89‑010) a débouché sur une ordonnance rendue par le TCCE, le 14 septembre 1990, qui prorogeait les deux conclusions sans modifications. Le 14 septembre 1995, au terme du réexamen numéro RR‑94‑007, l’ordonnance a été prorogée mais avec des modifications qui excluaient les importations pendant la période du 1 mai au 31 juillet, inclusivement, de chaque année civile. Le 13 septembre 2000, dans le réexamen n° RR‑99‑005, l’ordonnance a été prorogée sans modification. Le 12 septembre 2005, au terme du réexamen numéro RR‑2004‑006, l’ordonnance a été prorogée mais avec des modifications qui excluaient les pommes de terre rouges, les pommes de terre à chair jaune, les pommes de terre de variétés exotiques, ainsi que les pommes de terre à chair blanche et roussâtres dans des boîtes de 50 livres de certains calibres. Le 10 septembre 2010, au terme du réexamen n° RR2009‑002, l’ordonnance a été prorogée sans modification. Le 9 septembre 2015, au terme du réexamen n° RR‑2004‑006, l’ordonnance a été prorogée avec des modifications visant à exclure les pommes de terre entières certifiées biologiques par un organisme de certification reconnu.

[13] Le 9 juin 2020, le TCCE a publié un avis d’expiration de l’ordonnance du TCCE dans le cadre du réexamen relatif à l’expiration numéro RR‑2014‑004 et invité toutes les parties intéressées à présenter leurs observations. Sur la base des renseignements soumis au cours du processus d’expiration, le TCCE a estimé qu’un réexamen de l’expiration de l’ordonnance était justifié. Par conséquent, conformément au paragraphe 76.03(3) de la LMSI, le TCCE a entrepris un réexamen relatif à l’expiration de son ordonnance le 29 juillet 2020.

[14] Le 30 juillet 2020, l’ASFC a ouvert une enquête pour réexamen relatif à l’expiration afin de déterminer si l’expiration de l’ordonnance causerait vraisemblablement la poursuite ou la reprise du dumping des marchandises en provenance des États‑Unis.

Définition des produits

[15] Les marchandises en cause dans le présent réexamen relatif à l’expiration sont définies comme suit :

« Pommes de terre entières, à l’exclusion des pommes de terre de semence, des importations effectuées durant la période du 1 mai au 31 juillet, inclusivement, de chaque année civile, des pommes de terre rouges, des pommes de terre jaunes et des pommes de terre de variétés exotiques, peu importe l’emballage, et des pommes de terre blanches et roussâtres importées dans des boîtes de 50 lb aux calibres suivants : 40, 50, 60, 70 et 80, importées des États‑Unis d’Amérique et destinées à être utilisées ou consommées dans la province de la Colombie‑Britannique. »

[16] Les marchandises en cause et les marchandises similaires sont ci‑après appelées des « pommes de terre ».

Classement des importations

[17] Les marchandises en cause sont habituellement classées sous le numéro suivant du Système harmonisé (SH) : 0701.90.00.20.

[18] Le numéro tarifaire ci‑dessus est fourni à titre de référence seulement. Il peut comprendre des marchandises non en cause, et à l’inverse, ne contient pas nécessairement toutes les marchandises en cause.

Période visée par le réexamen

[19] La période visée par l’enquête pour réexamen relatif à l’expiration (PVR) de l’ASFC s’étend du 1 août 2016 au 30 juin 2020.

Marché régional

[20] L’ordonnance du TCCE a trait aux pommes de terre importées sur un marché régional, à savoir la province de C.‑B.

[21] Selon la LMSI, deux conditions doivent être respectées pour qu’il existe un marché régional. Le paragraphe 2(1.1) de la LMSI prévoit que :

[22] En outre, lorsque le paragraphe 2(1.1) de la LMSI s’applique, le paragraphe 42(5) de la même loi prévoit que le TCCE ne peut conclure que le dumping des marchandises a causé un dommage ou menace de causer un dommage, sauf :

[23] Le 6 juillet 2020, en réponse à l’avis par le TCCE du réexamen relatif à l’expiration de l’ordonnance, la BCVMC a fait valoir que la C.‑B. demeurait un marché régional parce que presque toutes les pommes de terre cultivées dans cette province étaient vendues sur le marché en C.‑B. et que la demande sur ce marché n’était pas satisfaite dans une mesure substantielle par les producteurs de marchandises similaires situées ailleurs au Canada. Plus précisément, elle a affirmé que, dans les campagnes agricoles de la PVR, ses producteurs avaient commercialisé une grande majorité de leurs pommes de terre sur le marché de la C.‑B. Lorsque les volumes vendus par les producteurs sur les étals dans la ferme et dans les marchés fermiers et les ventes manifestes à de petits points de vente sont également pris en considération, ces pourcentages atteignent des niveaux bien supérieurs au seuil du TCCE pour désigner la C.‑B. comme un marché régionalNote de bas de page 4.

[24] En outre, lors du dernier réexamen relatif à l’expiration, le TCCE a conclu que, d’après les données tirées des questionnaires et obtenues de Statistique Canada, le total des expéditions de pommes de terre depuis d’autres provinces au Canada ne satisfaisait pas, dans une mesure substantielle, la demande de pommes de terre sur le marché de la C.‑B.Note de bas de page 45

[25] Le TCCE examinera à nouveau la question du marché régional dans son réexamen relatif à l’expiration, afin de déterminer si la poursuite ou la reprise du dumping est susceptible de causer un dommage.

Industrie en Colombie‑Britannique

[26] Il y a environ 60 producteurs de pommes de terre en C.‑B.Note de bas de page 6

[27] La BCVMC, commission établie en vertu de la Natural Products Marketing (B.C.) Act, est autorisée à réglementer la production et la commercialisation de certains légumes cultivés en C.‑B., dont les pommes de terre. Elle applique ce régime législatif en sous‑déléguant des pouvoirs à divers organismes commerciaux dans la province dont les producteurs sont membres. Ces organismes (comprenant BC Fresh Vegetables Inc., Okanagan Grown Produce Ltd., Island Vegetable Co‑operative Association, Vancouver Island Produce Ltd. et Fraserland Organics Inc.) fournissent aux producteurs un point de vente pour leurs produits sur le marché en C.‑B. et tirent presque tous leurs revenus de la commercialisation des récoltes de pommes de terre et de légumes. Les pommes de terre représentent une importante part de ces revenusNote de bas de page 7.

[28] Contrairement à presque toutes les autres régions productrices de pommes de terre en Amérique du Nord, la C.‑B. n’a pas d’industrie de transformation de la pomme de terre. Ce secteur est axé strictement sur la production de pommes de terre fraîches destinées au marché de consommation. Par conséquent, les producteurs comptent exclusivement pour leur survie sur un accès équitable au marché de la pomme de terre fraîche, c’est‑à‑dire aux marchés de la pomme de terre de consommation et des services alimentaires.

[29] En revanche, 75 % des pommes de terre produites en Oregon, dans l’État de Washington et en Idaho pendant la PVR ont été vendues à l’industrie de transformation de la pomme de terre, tandis que le reste a été vendu au marché de la pomme de terre fraîcheNote de bas de page 8.

[30] Les pommes de terre destinées à l’industrie de transformation peuvent être vendues sur le marché de la pomme de terre fraîche. Toutefois, bon nombre des variétés cultivées pour le marché frais ne peuvent être vendues que sur ce marché, car elles ne se prêtent pas bien à la transformation. Par conséquent, les pommes de terre fraîches et de transformation produites aux États‑Unis concurrencent directement les pommes de terre fraîches produites en C.‑B.

[31] Au Canada et aux États‑Unis, la majeure partie de la récolte de pommes de terre a lieu d’août à octobre, les pommes de terre qui ne sont pas vendues immédiatement étant stockées dans des hangars où certaines variétés peuvent être conservées jusqu’au début de l’été suivant.

Marché en Colombie‑Britannique

[32] Le marché de la pomme de terre en C.‑B. pendant la PVR est estimé comme suit, en valeur (tableau 1) et en pourcentage (tableau 2) :

Tableau 1
Marché estimatif en C.‑B.Note de bas de page 9
(valeur en dollars canadiens)
Source Campagne agricole 2016 Campagne agricole 2017 Campagne agricole 2018 Campagne agricole 2019
Total des ventes de la production en C.‑B. 16 258 906 $ 17 715 811 $ 17 542 739 $ 17 925 884 $
Importations des États‑Unis vers la C.‑B. 7 478 977 $ 7 478 977 $ 5 766 237 $ 7 206 180 $
Total des importations depuis tous les autres pays
Marché global en C.‑B. 22 695 999 $ 25 194 788 $ 23 308 976 $ 25 132 064 $
Remarque : La campagne agricole débute le 1 août pour durer jusqu’au 31 juillet de l’année suivante. Les statistiques indiquées concernent les pommes de terre soumises à l’application de mesures antidumping.
Tableau 2
Marché estimatif en C.‑B.Note de bas de page 10
(pourcentage de la valeur marchande totale)
Source Campagne agricole 2016 Campagne agricole 2017 Campagne agricole 2018 Campagne agricole 2019
Total des ventes de la production en C.‑B. 71,6 % 70,3 % 75,3 % 71,3 %
Importations des États‑Unis vers la C.‑B. 28,4 % 29,7 % 24,7 % 28,7 %
Total des importations depuis tous les autres pays
Marché global en C.‑B. 100 % 100 % 100 % 100 %

[33] Les statistiques de marché utilisées pour démontrer le marché estimatif de la C.‑B. sont exprimées en valeur seulement. Elles n’incluent pas le volume, parce que les données de volume dans la base de données de l’ASFC sont exprimées en différentes unités de mesure : tonnes métriques, quintaux (q), nombre de colis, etc. Bref, les données de l’ASFC ne pouvaient pas être utilisées pour calculer le volume total ni effectuer des calculs significatifs de la valeur unitaire.

Production de la C.‑B.

[34] Dans l’ensemble, la part des producteurs de C.‑B. sur le marché apparent de la province est restée stable à plus de 70 % pendant toute la durée de la PVR. La part des producteurs de la C.‑B. dans la valeur du marché, qui était de 71,6 % pour la campagne agricole de 2016, est passée à 75,3 % en 2018 pour redescendre à 71,3 % en 2019.

Importations

[35] Le volume des marchandises en cause importées des États‑Unis représentait 28,4 % du marché apparent de la C.‑B. pour la campagne agricole de 2016. Le volume des importations a baissé à 24,7 % en 2018, mais remonté à 28,7 % en 2019. Il n’y a eu aucune importation des marchandises en cause en provenance d’autres pays pendant la PVR.

Perception des droits

[36] Lorsqu’elle rend une décision concernant la vraisemblance de la poursuite ou de la reprise du dumping, l’ASFC peut se demander, conformément à l’alinéa 37.2(1)a) du Règlement sur les mesures spéciales d’importation (RSMI), s’il y a eu dumping des marchandises pendant qu’était en vigueur une ordonnance les visant et, s’il y a lieu :

  1. la période de dumping
  2. le volume et le prix respectifs des marchandises sous‑évaluées ou non
  3. la marge de dumping
  4. dans le cas des marchandises ne faisant pas l’objet de dumping, l’excédent des prix à l’exportation sur les valeurs normales de ces marchandises

[37] Il y a dumping, et des droits antidumping sont exigibles, lorsque les prix à l’exportation sont inférieurs aux valeurs normales des marchandises en cause. La marge de dumping correspond à l’excédent de la valeur normale sur le prix à l’exportation.

[38] Lors de l’examen de ces facteurs, il importe de comprendre comment les valeurs normales et les prix à l’exportation ont été déterminés pendant la PVR, compte tenu des circonstances inhabituelles en l’espèce.

[39] Tout au long de la PVR, les valeurs normales ont été déterminées par prescription ministérielle en vertu de l’article 29 de la LMSI à partir des données publiées sur les coûts de production, à savoir des coûts et dépenses liés à la culture et à la récolte des pommes de terre, d’un montant pour l’emballage et la vente des marchandises, et d’un montant raisonnable pour les bénéfices. Les valeurs normales ont été déterminées de cette façon parce qu’aucun exportateur n’avait fourni de données sur les coûts et les ventes propres à sa société pendant les réexamens. Certains des renseignements généraux sur les coûts, par exemple les études de coûts, ont été fournis par la BCVMC; l’ASFC en a dûment tenu compte pour déterminer les valeurs normales.

[40] Les valeurs normales actuelles sont en vigueur depuis le 18 septembre 2014, jour où l’ASFC a terminé son plus récent réexamen des valeurs normales. Ces valeurs sont fondées sur les coûts de production de marchandises similaires pendant la campagne agricole de 2012‑2013. Trois études universitaires, des États de Washington, Idaho et Californie, ont servi à cette fin. Les deux premières mentionnaient les coûts de production des pommes de terre roussâtres, tandis que la troisième mentionnait simplement les coûts de production des pommes de terre destinées au marché frais. Les coûts de production ont également été rajustés pour tenir compte de la différence de coût entre la date de l’étude et la campagne agricole 2012‑2013. Ces études ont été fournies à toutes les parties participantes avant la diffusion des valeurs normales et aucune d’elles ne s’y est opposée.

[41] Le tableau suivant détaille les droits antidumping perçus pendant la période où l’ordonnance était en vigueur :

Tableau 3
Droits antidumping perçusNote de bas de page 11
(en dollars canadiens)
  Droits antidumping perçus
  1 août 2016 – 30 avril 2017 1 août 2017 – 30 avril 2018 1 août 2018 – 30 avril 2019 1 août 2019 – 30 avril 2020
Importation des États‑Unis vers la C.‑B. 216 562 $ 130 058 $ 63 068 $ 31 873 $

Parties aux procédures

[42] Le 30 juillet 2020, un avis concernant l’ouverture par l’ASFC d’un réexamen relatif à l’expiration des mesures a été envoyé, accompagné d’un QRE, à tous les producteurs canadiens connus, ainsi qu’aux importateurs et aux associations américaines représentant les producteurs de pommes de terre.

[43] Le QRE demandait des renseignements nécessaires à la prise en compte des facteurs de réexamen relatif à l’expiration qui figurent au paragraphe 37.2(1) du Règlement sur les mesures spéciales d’importation (RMSI).

[44] La BCVMC et ses cinq organismes de commercialisation ont répondu au QRE à l’intention des producteurs au Canada. En plus de répondre au QRE, la BCVMC a soumis des renseignements supplémentaires avant la clôture du dossier administratif, et présenté dans un mémoire des arguments comme quoi la poursuite ou la reprise du dumping de pommes de terre entières en provenance des États‑Unis serait probable si l’ordonnance du TCCE était annulée. Les organismes de producteurs canadiens ont fait référence aux observations de la BCVMC concernant l’opinion selon laquelle le dumping risquait de continuer ou de reprendre si l’ordonnance du TCCE était annuléeNote de bas de page 12.

[45] Aucun importateur au Canada, ni aucun exportateur ou producteur situé aux États‑Unis n’a fourni de mémoire ou de réponse ni exprimé d’opinion.

Renseignements pris en compte par l'ASFC

Dossier administratif

[46] Les renseignements que l’ASFC a considérés pour le réexamen relatif à l’expiration figurent au dossier administratif. Ce dossier comprend les renseignements figurant dans la liste des pièces justificatives, laquelle comprend le dossier administratif du TCCE au moment de l’ouverture du réexamen relatif à l’expiration, les pièces justificatives de l’ASFC et les renseignements présentés par les parties intéressées, y compris les renseignements qu’elles estiment pertinents pour décider si le dumping se poursuivra ou reprendra vraisemblablement en l’absence de l’ordonnance du TCCE. Ces renseignements peuvent être des rapports d’analystes‑experts, des extraits de revues spécialisées et de journaux, des ordonnances et des conclusions rendues par les autorités du Canada ou d’un autre pays, des documents d’organisations internationales du commerce, telle l’Organisation mondiale du commerce (OMC), et des réponses au QRE présentées par les producteurs au Canada, les exportateurs et les importateurs.

[47] Dans toute enquête pour réexamen relatif à l’expiration, l’ASFC fixe une date après laquelle aucun nouveau renseignement présenté par les parties intéressées ne sera plus versé au dossier administratif ni considéré comme faisant partie de l’enquête de l’ASFC. Cette date, appelée « date de clôture du dossier », est fixée pour donner aux participants le temps de préparer des mémoires et des contre‑exposés à partir des renseignements figurant au dossier administratif à la date de clôture de celui‑ci. Dans le cas présent, il s’agissait du 22 septembre 2020.

Position des parties : dumping

Parties selon qui le dumping risque fort de reprendre ou de se poursuivre

[48] La BCVMC a présenté un mémoire sur sa position, au nom de ses cinq organismes et de tous les producteurs enregistrés de pommes de terre en C.‑B., position voulant qu’une reprise ou une poursuite du dumping serait vraisemblable si on laissait les mesures antidumping expirer. Il y est avancé que l’ordonnance devrait demeurer en vigueur.

[49] Les principaux arguments de la BCVMC peuvent être résumés comme suit :

  • les producteurs de pommes de terre aux États‑Unis n’ont pas cessé de vendre de grandes quantités de pommes de terre à des prix sous‑évalués sur le marché en C.‑B. pendant que l’ordonnance de 2015 était en vigueurNote de bas de page 13
  • il y a une baisse générale de la demande chez les consommateurs pour les marchandises en causeNote de bas de page 14
  • la propension des producteurs américains à la surproduction ne se dément pasNote de bas de page 15
  • la production américaine de pommes de terre de transformation peut être facilement détournée vers le marché du fraisNote de bas de page 16
  • la surproduction entraîne une baisse des prixNote de bas de page 17
  • la proximité des principaux producteurs américains par rapport au marché de la C.‑B. est un facteur importantNote de bas de page 18
  • les États d’Oregon, de Washington et d’Idaho (les États de l’Ouest) dépendent des marchés d’exportationNote de bas de page 19

Grands volumes de marchandises sous‑évaluées

[50] La BCVMC affirme que l’ASFC a perçu des droits importants sur les marchandises en cause pendant que l’ordonnance de 2015 du TCCE était en vigueur, droits dont les montants sont sous‑estimés parce que basés sur des valeurs normales qui ne cadrent plus avec le coût de production actuel aux États‑Unis. La BCVMC estime, d’après la recherche universitaire la plus récente, que le coût de production des marchandises en cause a augmenté de 7 à 10 % par rapport aux valeurs normales de 2014Note de bas de page 20.

[51] La BCVMC a fourni une analyse de la fréquence du dumping et des marges de dumping depuis que la dernière ordonnance est entrée en vigueur, pour les deux produits les plus populaires vendus en C.‑B. et provenant de l’État de Washington : les sacs en polyéthylène de 5 x 10 lb et de 10 x 5 lb de pommes de terre roussâtres. On a choisi cet État en raison de sa proximité, de sa grande capacité de production et des chaînes d’approvisionnement établies de ses producteurs en C.‑B. Les valeurs normales utilisées sont celles qui étaient en vigueur pendant les périodes concernées. Ces valeurs ont été comparées aux prix à l’exportation estimés selon les prix de vente « élevés pour la plupart » publiés (FAB Vancouver), selon les rapports nationaux sur les pommes de terre et les oignons du département de l’Agriculture des États‑Unis (USDA).

[52] Voici un résumé de l’analyse :

Tableau 3
Marge de dumping
Sacs en polyéthylène de 5 x 10 lb de pommes de terre roussâtresNote de bas de page 21
Campagne agricole Semaines de prix inférieurs à la valeur normale Nombre total de semaines dans la période % de semaines avec droits Marge de dumping
Minimale Maximale
2016 39 39 100 % 33 % 83 %
2017 37 39 95 % 5 % 33 %
2018 39 39 100 % 13 % 46 %
2019 25 39 64 % 5 % 46 %
Tableau 4
Marge de dumping
Sacs en polyéthylène de 10 x 5 lb de pommes de terre roussâtresNote de bas de page 22
Campagne agricole Semaines de prix inférieurs à la valeur normale Nombre total de semaines dans la période % de semaines avec droits Marge de dumping
Minimale Maximale
2016 39 39 100 % 22 % 58 %
2017 34 39 87 % 13 % 22 %
2018 39 39 100 % 6 % 32 %
2019 18 39 46 % 16 % 32 %

[53] D’après cette analyse, la BCVMC a prétendu que, pour les campagnes agricoles de 2016 à 2019, les sacs en polyéthylène de 5 x 10 lb se sont vendus sous les valeurs normales 90 % du temps et les sacs en polyéthylène de 10 x 5 lb, 83 % du temps.

[54] Selon la BCVMC, les résultats révèlent aussi que, tout au long de cette période, si l’ordonnance du TCCE n’avait pas été en place, les marchandises en cause auraient fait l’objet d’un dumping en C.‑B. par d’importantes marges. Dans le cas des sacs en polyéthylène de 5 x 10 lb, la marge de dumping allait de 5 à 83 % et, dans celui des sacs en polyéthylène de 10 x 5 lb, elle allait de 6 à 58 %. En outre, la BCVMC soutient que les marges de dumping seraient considérablement plus élevées si les valeurs normales avaient été actualisées pour tenir compte de la hausse des coûts de production.

[55] La BCVMC est d’avis que cette analyse annonce des tendances qui vont se poursuivre et illustre également les graves problèmes auxquels sont et seront encore confrontés les producteurs de pommes de terre de la C.‑B., en particulier si une annulation de l’ordonnance du TCCE (2015) les oblige à concurrencer ces prix de dumping.

Baisse de la demande chez les consommateurs

[56] La BCVMC a déclaré que, depuis la mise en place de l’ordonnance de 2015, la demande de pommes de terre fraîches n’a cessé de diminuer aux États‑Unis et au Canada. Les pommes de terre fraîches sont des marchandises qui ne sont pas destinées à l’industrie de transformation pour une transformation ultérieure en frites, croustilles, flocons ou amidon. À l’exception d’un petit producteur de croustilles, la C.‑B. n’a pas d’industrie de transformation de la pomme de terre. Toutes les pommes de terre cultivées en C.‑B. et la majorité des importations concernées sont destinées au marché du fraisNote de bas de page 23.

[57] Elle a noté que les principaux facteurs contribuant à la baisse de la demande de pommes de terre fraîches sont l’abandon des aliments préparés à la maison au profit d’un prêt‑à‑manger plus pratique et de repas livrés, la perception que les glucides sont mauvais pour la santé et font prendre du poids, et l’évolution des préférences des consommateurs, découlant de l’évolution démographiqueNote de bas de page 24.

[58] La BCVMC a indiqué que, face à la baisse de la demande, les exportateurs américains comptent sur les exportations pour absorber l’excédent de production et deviennent plus offensifs sur les marchés étrangers, ce qui augmente la probabilité de dumping.

Surproduction

[59] La BCVMC a fait valoir que les producteurs aux États‑Unis ont toujours surproduit les marchandises en cause et que les renseignements actuels montrent que cela se poursuit. La BCVMC a indiqué que l’ordonnance du TCCE en 2015 avait noté ce problème de surproduction et d’offre excédentaire et que la situation ne s’était pas améliorée depuis le dernier réexamen du TCCE.

[60] La BCVMC fournit des preuves que depuis 2015, les superficies plantées dans les États de l’Ouest ont augmenté de 2,1 % par rapport à la moyenne des cinq années précédentes, malgré une baisse de la demande. La production de ces États représente environ 59 % de la production totale de pommes de terre aux États‑Unis. La BCVMC affirme que l’augmentation des superficies plantées est due à la chute des prix des cultures de remplacementNote de bas de page 25.

[61] En plus des superficies plantées, le rendement des cultures de pommes de terre augmente régulièrement depuis des dizaines d’années, tendance qui ne semble pas près de s’inverser. La BCVMC indique que divers facteurs, notamment les conditions de croissance, la pression des maladies, les pratiques culturales, les variétés à haut rendement et les apports de semences, d’eau, d’engrais et de produits chimiques, ont une incidence sur les rendements. Ceux‑ci ont augmenté de 3,7 % dans l’ensemble des États‑Unis entre 2015 et 2019, les États de l’Ouest affichant constamment des rendements moyens nettement supérieurs à ceux des autres États américains.

[62] La BCVMC a déclaré que l’industrie de la C.‑B. est particulièrement sensible à la surproduction des États de l’Ouest en raison de la proximité du marché de la C.‑B. Ensemble, l’Oregon, l’Idaho et l’État de Washington ont rapporté une production moyenne de plus de 262 millions de quintaux, soit une augmentation de 6 % par rapport à la période de 2010 à 2014. La BCVMC note que la production combinée des États de l’Ouest représente, à elle seule, plusieurs ordres de grandeur de celle de la production annuelle de la C.‑B.Note de bas de page 26

[63] La BCVMC souligne la taille énorme de l’industrie de la pomme de terre aux États‑Unis par rapport à celle en C.‑B. Elle déclare que la capacité de production aux États‑Unis, comparativement à celle du marché en C.‑B., est un élément important qui doit entrer dans la détermination de la vraisemblance d’une reprise ou d’une poursuite du dumping. Plus précisément, elle fait valoir que toute fluctuation de la production américaine doit être abordée compte tenu que l’industrie de la C.‑B. s’avère beaucoup plus petite.

La production de transformation peut être facilement détournée vers le marché du frais

[64] Bien qu’une diminution de la demande de pommes de terre fraîches ait un effet direct sur le marché du frais, la BCVMC a souligné que toute diminution de la demande de pommes de terre de transformation affecte également les ventes de pommes de terre fraîches, car les pommes de terre de transformation excédentaires peuvent être détournées facilement vers le marché du fraisNote de bas de page 27.

[65] La BCVMC a également expliqué que, sur le marché de la transformation, les producteurs de pommes de terre peuvent conclure des contrats avec les transformateurs, avant la plantation, dans lesquels ils s’engagent à cultiver un certain nombre d’hectares de pommes de terre pour un prix déterminé, ce qui réduit l’incertitude de la demande pour les producteurs et garantit que leur prix de vente soit supérieur à leur coût de production.

[66] La BCVMC a remarqué que la grande majorité de la production de pommes de terre dans les États de l’Ouest était cultivée à des fins de transformation, alors que l’industrie de la C.‑B. ne cultive que des pommes de terre destinées au marché du frais. Le marché de la pomme de terre fraîche est une cible fréquente de ces surplus de pommes de terre de transformation.

[67] La BCVMC souligne qu’il s’agit d’un problème important, car le marché de la transformation est considérablement plus important que le marché du frais; par conséquent, le moindre détournement de pommes de terre de transformation vers le marché du frais suffirait à faire chuter le prix des pommes de terre fraîches, alors que le marché américain de la transformation resterait stable et rentable.

Chute des prix de vente

[68] La BCVMC a démontré une relation inverse entre l’offre des pommes de terre et les prix de vente des marchandises. À mesure que l’offre augmente, les prix de vente baissent. Alors que la production excessive de pommes de terre et la baisse de la demande ont toujours entraîné les prix de vente à la baisse, les événements météorologiques anormaux survenus dans les États de l’Ouest en 2019 et l’incertitude causée par la pandémie de COVID‑19 en 2020 ont considérablement affecté les prix pendant la PVR, inversant temporairement les tendances à long termeNote de bas de page 28.

[69] La BCVMC fait remarquer que la propension soutenue des producteurs américains à surproduire va continuera de faire baisser les prix à un niveau bien inférieur au coût de production américain.

Proximité des gros producteurs

[70] La BCVMC fait valoir que la proximité des gros producteurs de pommes de terre aux États‑Unis avec le marché de la pomme de terre en C.‑B. est un autre facteur important dont il faut tenir compte. Elle déclare que les producteurs américains ciblent depuis longtemps le marché de la C.‑B. en raison de sa proximité et de canaux de distribution bien établis dans cette provinceNote de bas de page 29.

[71] La BCVMC a souligné que le Lower Mainland de la C.‑B. et le marché de Vancouver (où sont situés tous les centres de distribution pour le reste de la C.‑B.) sont un débouché important pour les marchandises sous‑évaluées des États de l’Ouest. Elle n’est en outre qu’à quatre heures de camion du bassin du Columbia (principale région de culture de la pomme de terre dans l’État de Washington), ce qui en fait le deuxième marché cible des producteurs de cette région.

Dépendance à l'égard des marchés d'exportation

[72] La BCVMC est d’avis que l’industrie américaine de la pomme de terre dépend fortement de ses marchés d’exportationNote de bas de page 30.

[73] La BCVMC affirme que les exportateurs aux États‑Unis ont des réseaux de distribution établis et des liens avec les importateurs en C.‑B. qui pourraient facilement servir de base à une augmentation de leurs ventes si on laissait expirer l’ordonnance.

[74] L’État de Washington est particulièrement préoccupant, et la BCVMC croit que l’industrie de la pomme de terre dans cet État continue avec beaucoup de vigueur de cibler et de tenter d’occuper le marché en C.‑B., compte tenu de l’écart entre l’offre et la demande aux États‑Unis.

Parties selon qui le dumping ne risque pas de reprendre ou de se poursuivre

[75] Aucune partie n’a présenté d’observations comme quoi la poursuite ou la reprise du dumping ne serait pas probable en cas d’annulation de l’ordonnance.

Considération et analyse : dumping

[76] Quand elle décide au titre de l’alinéa 76.03(7)a) de la LMSI si selon toute probabilité l’expiration d’une ordonnance entraînera la poursuite ou la reprise d’un dumping, l’ASFC peut prendre en compte tous les facteurs pertinents dans les circonstances, sans se limiter à ceux du paragraphe 37.2(1) du RMSI.

[77] Guidée par les facteurs susmentionnés et tenant compte du dossier administratif, l’ASFC a analysé la question du dumping dans l’enquête pour réexamen relatif à l’expiration qui nous intéresse. La liste suivante résume son travail d’analyse :

[78] Ces facteurs sont développés ci‑dessous. Les marchandises en cause seront considérées globalement, qu’elles soient produites pour le marché frais ou celui de la transformation, car les pommes de terre de transformation peuvent être vendues sur le marché frais.

Dumping des marchandises en cause pendant que l’ordonnance était en vigueur

[79] Les droits antidumping perçus pendant la PVR figurent dans la section « Perception des droits » du présent rapport. Les renseignements révèlent qu’il y a eu dumping des marchandises en cause sur le marché de la C.‑B. pendant la PVR. Comme il a déjà été mentionné, des marges de dumping résultent de prix à l’exportation inférieurs aux valeurs normales des marchandises.

[80] Pendant la PVR, l’ASFC a déterminé le prix à l’exportation des marchandises en cause en se fondant sur le prix de vente aux importateurs canadiens tel que déclaré dans les documents douaniers, rajusté par déduction de tous les frais, droits et taxes décrits aux sous‑alinéas 24a)(i) à (iii) de la LMSI. Les exportateurs ont ainsi pu augmenter le prix de vente des marchandises en cause pour le porter au‑dessus de la valeur normale. Que les droits LMSI perçus aient diminué dans la PVR indique que les exportateurs ont généralement augmenté leurs prix de vente pour les éviter.

[81] La BCVMC a fourni sa propre analyse des marges de dumping pendant la PVR pour les deux emballages de vente les plus courants, à savoir les sacs en polyéthylène de 5 x 10 lb et de 10 x 5 lb de pommes de terre roussâtres. Bien que l’analyse n’illustre pas l’ampleur du dumping pour les marchandises en cause, elle indique qu’en l’absence de l’ordonnance du TCCE de 2015, il y aurait eu une forte probabilité de dumping.

[82] À la lumière de cette information et des droits antidumping effectivement perçus pendant la PVR, l’ASFC constate que la majorité des producteurs américains sont parvenus à vendre en C.‑B. à des prix sans dumping pendant la PVR. C’est un signe, non pas que la plupart des exportateurs n’aient pas de propension à pratiquer le dumping, mais bien que ces exportateurs ont préféré augmenter les prix de vente pendant la PVR pour éviter l’imposition de droits antidumping. Malgré cela, des droits anti‑dumping ont été perçus à chaque année pendant la PVR, indiquant que plusieurs exportateurs continuent de vendre à des prix sous‑évalués.

Demande globale

[83] L’information disponible indique que la demande globale de pommes de terre fraîches a diminué aux États‑Unis et au Canada pendant la PVRNote de bas de page 31. Les principaux facteurs qui y contribuent sont le déclin des aliments préparés à la maison au profit du prêt‑à‑manger ou de repas « rapides » ou livrés, la perception que les glucides sont mauvais pour la santé et font prendre du poids, et l’évolution des préférences des consommateurs. Face à la baisse de la demande, les exportateurs américains comptent sur les exportations pour absorber l’excédent de production et se font plus offensifs sur les marchés étrangers, ce qui augmente la probabilité de dumping.

Rendement des exportateurs

Production excédentaire

La production des pommes de terre aux États‑Unis est énorme comparativement à celle de l’industrie en C.‑B. La récolte d’automne aux États‑Unis revêt une importance particulière, car c’est celle‑là que l’industrie en C.‑B. doit concurrencerNote de bas de page 32. La superficie plantée de l’automne se définit comme étant les pommes de terre semées au printemps et normalement récoltées pendant la période de juillet à octobre, dont l’excédent est entreposé et commercialisé tout au long de l’année jusqu’à la récolte suivante.

[84] Les données de l’USDA concernant les statistiques américaines sur la superficie plantée et la production à l’automne indiquent que, de 2016 à 2019, les États‑Unis ont planté en moyenne environ un million d’acres de pommes de terre et produit près de 450 millions de quintaux de pommes de terre. L’Idaho avait de loin la plus grosse récolte d’automne, suivi de l’État de Washington. Les superficies plantées tout au long de la PVR sont restées constamment élevées, malgré la faible demande et l’augmentation des rendements.

[85] Ce qui revient à dire que la production de l’État de Washington, de l’Idaho et de l’Oregon est plusieurs fois supérieure à celle de la C.‑B.Note de bas de page 33 Il est clair que l’industrie américaine de la pomme de terre a la capacité d’alimenter plus que l’ensemble du marché de la pomme de terre en C.‑B.

[86] Des événements météorologiques anormaux ont eu un effet négatif sur les rendements de production en 2019 et la pandémie de COVID‑19 a eu un impact significatif sur l’offre et la demande de pommes de terre. Malgré le fait que l’avenir est incertain en raison de la COVID‑19, les tendances historiques devraient maintenir leurs trajectoires.

[87] Les renseignements au dossier confirment que l’industrie de la pomme de terre aux États‑Unis est en situation de surplus, car elle produit plus qu’elle ne vendNote de bas de page 34. Tout au long de la PVR, le problème de l’offre excédentaire a été exacerbé par les rendements constamment élevés des cultures dans les États de l’Ouest. Plus précisément, comme la production est restée constante et que la demande a diminué, l’écart entre l’offre et la demande s’est creusé.

[88] Les preuves d’une plantation excessive incontrôlée associée à une augmentation des rendements portent à croire que la surproduction aux États‑Unis va probablement se poursuivreNote de bas de page 35.

[89] Avec une surproduction continue, les producteurs américains continueront à chercher à faire du dumping de pommes de terre sur le marché de la C.‑B. pour tenter d’alléger la pression sur les prix et d’écouler la production excédentaire.

Prix de vente

[90] Le fort volume de la production et l’offre excédentaire se sont répercutés directement sur les prix de vente des marchandises aux États‑Unis pendant la PVR.

[91] Les renseignements au dossier révèlent qu’il y a une relation inverse importante entre l’offre et les prix de vente des pommes de terre. À mesure que l’offre augmente, les prix de vente diminuent et vice‑versa.

[92] La BCVMC indique une relation inverse entre l’augmentation de l’offre de pommes de terre et la baisse des prixNote de bas de page 36. Une forte élasticité des prix de ce type veut dire qu’une augmentation dans la production aura un effet très négatif sur les prix s’il n’y a pas une augmentation correspondante de la demande. De même, une diminution de la demande aura un effet négatif sur les prix s’il n’y a pas une diminution correspondante de l’offre. Comme il a déjà été mentionné, la production et l’offre sont demeurées constantes pendant la PVR tandis que la demande a diminué.

[93] Les conditions de l’offre et de la demande aux États‑Unis déterminent les prix sur le marché canadien. Plus précisément, le marché régional de la C.‑B., beaucoup plus petit, et le marché canadien sont effectivement des « preneurs de prix » en ce qui concerne les ventes de pommes de terre.

Proximité du marché en C.‑B. et réseaux de distribution existants

[94] Les États‑Unis sont le plus proche voisin et le plus gros partenaire commercial du Canada. Leurs gros producteurs de pommes de terre sont situés juste au sud de la frontière avec la C.‑B. Quatrième marché de la côte Ouest de l’Amérique du Nord en importance, le Lower Mainland de la C.‑B. est lucratif pour l’industrie des États de Washington, d’Idaho et d’Oregon. Sont particulièrement préoccupants les producteurs dans les deux premiers, vu leur production imposante et leurs faibles prix de vente sur le marché de la C.‑B. au fil des ans.

[95] Pour les exportateurs aux États‑Unis, vendre sur le marché en C.‑B. est à peu près la même chose que vendre sur leur propre marché. La différence entre les frais de transport est jugée négligeable et les exportateurs ont des réseaux de distribution bien établis en C.‑B. Ces réseaux de distribution pourraient facilement être utilisés et élargis afin d’accroître les ventes sur le marché en C.‑B. si on laissait l’ordonnance expirerNote de bas de page 37.

Autres mesures commerciales

[96] L’ASFC peut aussi tenir compte des mesures antidumping et des autres mesures commerciales prises ailleurs lorsqu’elle détermine la vraisemblance d’une reprise ou d’une poursuite du dumping. Pendant la PVR, toutefois, aucune autre mesure commerciale n’était en vigueur.

[97] Bien que l’ASFC croie que l’existence de mesures antidumping visant les marchandises en cause dans d’autres pays pourraient signifier une vraisemblance de la poursuite ou de la reprise du dumping, elle ne voit pas nécessairement dans le contraire une preuve de non‑propension à poursuivre ou reprendre le dumping : il se pourrait très bien que les exportateurs n’aient pas exporté de volumes importants dans ces pays, ou que ces derniers n’aient pas d’industrie nationale pour porter plainte de dumping.

Conclusion

[98] En résumé, il y a eu dumping des marchandises en cause pendant que l’ordonnance était en vigueur; la demande globale diminue; la production américaine est importante; il y a un surplus de l’offre américaine; les prix de vente américains sont sensibles à la surproduction et au surplus de l’offre; les producteurs américains sont situés à proximité du marché de la C.‑B.; les exportateurs américains ont des canaux de distribution bien établis sur le marché de la C.‑B., et il est probable que les exportateurs américains vont continuer un certain temps à vendre de grandes quantités des marchandises en cause sur le marché de la C.‑B. à bas prix.

[99] Aux fins de décision dans son enquête pour réexamen relatif à l’expiration, l’ASFC a procédé à une analyse en s’en tenant aux facteurs énoncés au paragraphe 37.2(1) du RMSI. Compte tenu des facteurs pertinents et après analyse des éléments probants au dossier, l’ASFC, le 24 décembre 2020, a rendu une décision conformément à l’alinéa 76.03(7)a) de la LMSI comme quoi l’expiration de l’ordonnance rendue par le TCCE le 9 septembre 2015 au terme du réexamen relatif à l’expiration numéro RR‑2014‑004, concernant certaines pommes de terre entières importées des États‑Unis d’Amérique et destinées à être utilisées ou consommées en C.‑B., causera vraisemblablement la poursuite ou la reprise du dumping des marchandises au Canada.

Mesures à venir

[100] Le TCCE a maintenant commencé son enquête pour déterminer si selon toute vraisemblance l’expiration de l’ordonnance relative au dumping des marchandises en provenance des États‑Unis est susceptible d’entraîner un dommage. D’après le calendrier du réexamen relatif à l’expiration, il doit rendre sa décision d’ici le 2 juin 2021.

[101] Si le TCCE décide que l’expiration de son ordonnance causerait vraisemblablement un dommage, il la prorogera, avec ou sans modification. Alors l’ASFC continuera de percevoir des droits antidumping sur les importations de marchandises en cause sous‑évaluées.

[102] Si au contraire le TCCE détermine que l’expiration de l’ordonnance ne causerait vraisemblablement pas de dommage, il annulera l’ordonnance relative aux marchandises en cause. Les droits antidumping ne seront plus perçus sur les marchandises en cause, et tout droit antidumping payé pour des marchandises dédouanées après la date d’expiration prévue de l’ordonnance sera restitué à l’importateur.

Renseignements

[103] Pour de plus amples renseignements, communiquez avec l’agent indiqué ci‑dessous :

Centre de dépôt et de communication des documents de la LMSI
Direction des programmes commerciaux et antidumping
Agence des services frontaliers du Canada
11-100 rue Metcalfe
Ottawa ON  K1A 0L8

Courriel: simaregistry-depotlmsi@cbsa-asfc.gc.ca

Le directeur général
Direction des programmes commerciaux et antidumping
Doug Band

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