Évaluation du Programme des immeubles et de l'équipement : Aperçu, portée et méthodes, constatations et recommandations

Aperçu du Programme

Définition du Programme

Le Programme des immeubles et de l'équipement (PIE) supervise les activités d'entretien de l'infrastructure et de l'équipement et les investissements en immobilisations effectués aux points d'entrée aériens, terrestres et maritimes de l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC), au Collège de l'ASFC ainsi qu'aux centres de surveillance de l'immigration et aux unités de logement du personnel. Le Programme vise à garantir que l'infrastructure et l'équipement sont adaptés, durables, sûrs, résilients et opérationnels pour le personnel de l'Agence et les membres du public grâce à des activités appropriées de gestion du cycle de vie des actifs.

Structure organisationnelle

La Direction générale des finances et de la gestion organisationnelle (DGFGO) est responsable de la prise et de la mise en œuvre de toutes les décisions relatives aux biens immobiliers. Voici les directions qui participent au Programme au sein de la DGFGO.

• Direction des services nationaux de gestion des biens immobiliers et des locaux
• Direction de la gestion du Programme des installations régies par la loi
• Bureau des grands projets, Direction des points d'entrée sous garde

Le Bureau de première responsabilité (BPR) pour le PIE est la Direction des services nationaux de gestion des biens immobiliers et des locaux (DSNGBIL), au sein de la DGFGO. La DSNGBIL planifie et exécute le Programme et fournit des services de gestion des infrastructures et des locaux, un système de télévision en circuit fermé et des services relatifs aux opérations environnementales à l'Agence.

Le PIE est responsable de trois (3) activités principales :

• Gestion du Programme et gouvernance
• Durabilité environnementale
• Exécution du Programme

Priorités du Programme

Les activités du Programme et les extrants connexes produisent plusieurs résultats intermédiaires qui mettent l'accent sur les priorités clés du Programme :

• L'infrastructure et l'équipement de l'Agence sont gérés de façon efficace tout au long de leur cycle de vie;
• L'infrastructure et l'équipement sont opérationnels et accessibles à l'ASFC;
• L'état des biens appartenant à l'État est adéquat;
• Les activités du Programme sont menées de manière sûre et durable sur le plan environnemental.

Portée de l'évaluation et méthodes

Pertinence : Mission et stratégie du Programme

• Harmonisation avec le mandat, les priorités et les objectifs de l'ASFC ainsi qu'avec les priorités du gouvernement du Canada (GC)
• Harmonisation avec les exigences du Conseil du Trésor (CT) en matière de modernisation des politiques
• Clarté de l'objectif, des rôles et des responsabilités du Programme

Efficacité : Conception du Programme, atteinte des résultats et mesure du rendement

• Atteinte des résultats immédiats du Programme
• Environnement externe – défis et possibilités en matière d'efficacité
• Mécanismes de gouvernance, de gestion de projet et de gestion du changement
• Mécanismes de mesure du rendement

Efficience : Ressources et planification

• Utilisation des ressources
• Planification, entretien et atténuation des risques
• Stabilité du Programme

Éléments exclus de la portée

L'évaluation n'a pas visé les résultats intermédiaires et ultimes, la technologie de détection, le système de télévision en circuit fermé, le Projet de poste frontalier terrestre (PPFT), le pont international Gordie-Howe ainsi que d'autres projets majeurs, le mode ferroviaire, les locaux et l'infrastructure de l'AC, ainsi que les véhicules et les uniformes du personnel à l'étranger.

Sources de données

• 24 entrevues dans les régions et l'AC
• Examen des données financières et sur les RH
• Examen des données opérationnelles
• Examen des documents

Portée

L'évaluation a visé la période allant de l'exercice 2018 à 2019 à l'exercice 2021 à 2022. Dans certains cas, les données au-delà de cette période ont été utilisées pour atténuer les limitations des données historiques, jusqu'en avril 2023. Des détails supplémentaires se trouvent à l'annexe C.

Méthode d'évaluation

Puisqu'il est relativement nouveau, le PIE n'a jamais été évalué. Cela a été pris en compte lors de la détermination de la portée de cette évaluation. L'objectif principal de cette évaluation était d'établir la pertinence et le rendement du Programme dans les modes aérien, terrestre et maritime, ainsi que les répercussions de la nationalisation des activités du Programme.

Constatations générales et recommandations

Ce que nous avons constaté : Conclusions générales

Le PIE a été établi en 2019, à la suite de l'initiative de la nationalisation, qui a contribué à la standardisation et la centralisation des services internes. Bien qu'il soit relativement nouveau sous sa forme actuelle, l'évaluation a montré que le PIE joue un rôle essentiel au sein de l'Agence et que sa fonction a considérablement gagné en maturité. L'évaluation a également mis en évidence des domaines dans lesquels le PIE peut continuer de mûrir et de se développer, pour mieux atteindre ses objectifs.

De manière générale, le PIE a réussi à atteindre ses objectifs immédiats. Par exemple, il a atteint ou dépassé la majorité des cibles du gouvernement du Canada (GC) en matière de durabilité environnementale. De plus, le PIE a permis de s'assurer que la plupart des bâtiments sous la garde de l'ASFC sont en bon état ou dans un état moyen. Cependant, L'ASFC avait le pourcentage le plus élevé d'installations sous sa garde dans un état critique, par rapport aux autres ministères.

Des importantes lacunes en matière de données empêchent le Programme de prendre des décisions fondées sur des données probantes, de bien mesurer et déclarer son rendement, et de planifier en fonction des besoins actuels et futurs.

Le Programme s'accorde avec les priorités de l'ASFC et du GC. Toutefois, un effort s'impose pour adapter les outils et les cadres de référence du Programme à sa propre évolution ainsi qu'à la modernisation des exigences du Conseil du Trésor (CT).

Les défis en matière de planification des ressources humaines et financières peuvent limiter la capacité du Programme à atteindre ses objectifs, tout en répondant aux priorités nouvelles et émergentes. Cependant, les conséquences sont toutefois difficiles à mesurer quantitativement à cause d'incohérences et de lacunes de données.

Prochaines étapes : Principaux points à considérer

Pour l'avenir, plusieurs aspects de la gouvernance et de la structure organisationnelle du PIE gagneraient à être examinés par le VP à la DGFGO, en coordination avec les secteurs d'activité et les directions générales habilitantes de l'ASFC.

L'évaluation a révélé que les intervenants internes ne connaissaient pas suffisamment bien les rôles et la fonction du PIE. En outre, la répartition des responsabilités pour les dossiers relatifs aux immeubles et à l'équipement, au sein de l'Agence, est quelque peu fragmentée. Des améliorations dans ces domaines pourraient optimiser la centralisation en même temps que le soutien aux clients et aux intervenants.

Conformité avec le modèle de gestion fonctionnelle (MGF)

Le MGF promet d'améliorer l'exécution des programmes et la fourniture des services par une coordination des secteurs d'activité et une prise de décision éclairée, en produisant des résultats uniformes à l'échelle nationale et en faisant progresser les priorités relatives aux activités, aux programmes et à l'Agence.

Le MGF promet d'améliorer l'exécution des programmes et la fourniture des services par une coordination des secteurs d'activité et une prise de décision éclairée, en produisant des résultats uniformes à l'échelle nationale et en faisant progresser les priorités relatives aux activités, aux programmes et à l'Agence.

À l'avenir, le PIE pourrait envisager d'évaluer l'efficacité ce qui suit :

• Biens d'équipement pour lesquels la responsabilité est en dehors de la DGFGO, ou la responsabilité et comptes à rendre ne sont pas clairement établis;
• Directions extérieures à la DSNGBIL responsables d'autres composantes du portefeuille d'immeubles et d'équipement et des projets connexes de l'Agence;
• Comités de gouvernance du Programme existants; et
• Dossiers relatifs aux immeubles et à l'équipement actuellement sous la responsabilité d'autres.

Engager les comités consultatifs sur l'équité, la diversité et l'inclusion

Dans le cadre d'une évaluation de la structure et de la gouvernance du PIE, le programme pourrait également réfléchir à la manière dont il pourrait – en tant que membre de l'Agence dans son ensemble – formaliser les processus de collaboration avec les bureaux et les comités de l'ASFC représentant les groupes méritant l'équité.

Par exemple : L'évaluation a révélé qu'il y a actuellement un manque de processus officiel pour collaborer avec le Comité consultatif pour les personnes ayant un handicap, en dehors du Bureau de l'accessibilité, afin de garantir que le Comité est pleinement et régulièrement consulté.

Ce que nous avons constaté : Mesure du rendement et production de rapports

Le Programme présente des lacunes et des limites importantes en matière de données, notamment en ce qui concerne : l'obtention de données auprès des intervenants externes, l'adaptation à l'évolution constante des comptes à rendre, la collecte des données financières et la production de rapports en la matière et le suivi des retards des projets.

Ces lacunes ont quelque peu limité la capacité de l'équipe d'évaluation à estimer la réalisation des résultats du Programme. Le Programme devra combler ces lacunes pour être en mesure de répondre aux exigences de rapports et de mesure du rendement qui sont les siennes.

Des objectifs et une méthodologie clairs en matière de collecte, de conservation, de gestion et d'analyse des données sont nécessaires pour que le Programme reflète fidèlement sa contribution au mandat de l'Agence et ses contraintes de ressources. L'efficacité des activités d'entretien et d'investissement s'en trouverait ainsi renforcée.

Afin de s'assurer de définir, pour la collecte de données, des domaines prioritaires qui appuient la mesure du rendement et la production de rapports, le Programme gagnerait aussi à accorder son profil d'information sur le rendement (PIR) avec la structure et à la fonction actuelles du Programme. Pour disposer des connaissances et de l'expertise nécessaires pour effectuer avec précision l'évaluation du rendement et l'analyse des données, il faudra également mettre l'accent sur le développement de la capacité d'analyse des données au sein du Programme.

Ce que nous avons constaté : Mécanismes de gestion des programmes

Le Programme a mis en place plusieurs mécanismes pour gérer ses activités et se conformer aux exigences du Conseil du Trésor (CT). Toutefois, l'évaluation a révélé que nombre de ces mécanismes ont été créés juste avant la modernisation des politiques du CT. Par conséquent, ces outils renvoient à des exigences obsolètes et certains ne tiennent pas compte des changements plus récents intervenus dans la structure, les rôles et les responsabilités du Programme. L'absence de mécanismes à jour empêche de mesurer pleinement la conformité du programme avec les priorités de l'ASFC, du CT et du GC.

Bien que le Programme ait fait des progrès dans la mise à jour de certains de ses documents d'orientation sur la gestion du matériel, il gagnerait à faire un examen systématique et une mise à jour de ses mécanismes, afin de s'assurer d'obtenir le résultat escompté, à savoir la mise en place de « processus opérationnels robustes qui appuient les décisions d'investissement relatives aux immobilisations et aux biens meubles », et de répondre aux exigences actuelles du CT.

En outre, l'évaluation a mis en évidence des lacunes dans certaines pratiques qui pourraient être améliorées, parallèlement à l'examen et à la mise à jour des cadres et stratégies du Programme. En particulier, la stratégie actuelle d'entretien différé n'aide pas le programme à prendre des décisions fondées sur des données probantes quant à l'entretien différé et au remplacement des biens.

Ce que nous avons constaté : La planification des ressources

Des incohérences dans les anciens rapports sur les données financières ont empêché de mesurer pleinement l'utilisation des ressources du Programme et de quantifier les répercussions des difficultés signalées en matière de ressources humaines et financières. Cela présente également un risque, car le Programme ne dispose pas de l'information requise pour identifier avec précision les ressources nécessaires pour répondre aux demandes associées à un portefeuille de biens immobiliers vieillissant.

La dépendance du Programme à l'égard du dépassement de programme et la contrainte du crédit annuel contribuent aux problèmes de planification et de ressources, limitant sa capacité d'atteindre ses objectifs tout en répondant aux priorités nouvelles et émergentes.

L'expertise en gestion des biens immobiliers et du matériel est également très recherchée. Les représentants du Programme signalent des difficultés à maintenir en poste le personnel disposant de l'expertise nécessaire. Les données des Système administratif d'entreprise  (SAE) évoquent par ailleurs un taux de roulement environ deux fois supérieur à celui de l'Agence en général.

Bien que le programme appuie la délivrance de titres et de certificats dans le domaine de la gestion de projets et qu'il ait établi une norme nationale de formation pour le personnel responsable des biens immobiliers, l'évaluation a mis en évidence des possibilités de renforcer la stratégie du Programme en matière de ressources humaines afin que les lacunes de formation, d'apprentissage, de recrutement, de maintien en poste et de postes spécialisés soient définies et atténuées de manière proactive.

Constatations détaillées

Thème 1 : Pertinence

Constatation 1 : Le PIE s'harmonise avec les priorités énoncées par le GC et l'ASFC. Le Programme a également réalisé des progrès en ce qui a trait à l'harmonisation avec les exigences du CT en matière de modernisation des politiques.

Aperçu

L'équipe d'évaluation a évalué le mandat, les activités et les priorités du PIE par rapport à un éventail de priorités du GC et de l'ASFC, ainsi que l'harmonisation du Programme avec les initiatives continues de modernisation des politiques du CT (en date de l'exercice 2023 à 2024). Une analyse a été réalisée afin de comparer les documents de Programme internes et les efforts continus avec les documents ministériels sur la modernisation des politiques du GC, de l'ASFC et du CT.

L'équipe d'évaluation a constaté que les résultats actuels et déclarés du Programme correspondent aux priorités de l'ASFC et du GC et intègrent les exigences du CT en matière de modernisation des politiques. Pour cette raison, bon nombre de ces éléments ont été évalués dans le cadre des analyses de l'efficacité et de l'efficience du Programme, et toutes les lacunes ont été relevées. Des renseignements supplémentaires concernant les priorités, les documents ministériels et les exigences du CT en matière de modernisation des politiques figurent ailleurs dans le rapport.

Le PIE contribue directement aux progrès réalisés par le GC en vue d'atteindre les objectifs de développement durable (ODD) des Nations Unies. Cela comprend les efforts déployés dans le cadre du Programme pour réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES), explorer des stratégies de gestion durable du matériel et contribuer à la conservation des terres. Par exemple, conformément à la Stratégie pour un gouvernement vert du GC, la parcelle de terrain du campus de Rigaud de l'ASFC, qui mesure 8,45 hectares et est désignée comme autre mesure de conservation efficace par zone (AMCEZ), sera ajoutée à la Base de données canadienne sur les aires protégées et de conservation. Ce terrain est un corridor écologique précieux permettant à la faune de se déplacer en toute sécurité sur les terres environnantes.

Conformément à la Loi canadienne sur l'accessibilité et au plan en matière d'accessibilité de l'ASFC, on a intégré avec succès les exigences en matière de construction au PIE afin d'accroître l'accessibilité des espaces et d'éliminer les obstacles au sein de l'ASFC. Les exigences en matière d'accessibilité sont décrites en détail dans les documents ministériels de la DSNGBIL sur les normes et les lignes directrices de conception. Toutefois, à l'heure actuelle, il n'y a pas d'IRC approuvés liés à l'accessibilité ou à l'ACS Plus. Le personnel du Programme a indiqué que ces travaux sont en cours d'élaboration (consulter la page 16).

Le PIE s'harmonise de plus en plus avec le plan d'activités intégré (PAI) de la DGFGO de l'ASFC, quoiqu'à différents degrés selon les priorités de la direction générale. Les priorités du PAI qui consistent en la nationalisation afin d'offrir de meilleurs services professionnels et en l'amélioration des conditions de travail grâce à des plans d'amélioration ont déjà été atteintes par le Programme.

Plus de détails sur les secteurs d'harmonisation

• Durabilité
• ACS Plus
• Entreprises autochtones
• Élimination des biens saisis
• Mobilisation des intervenants
• Efforts relatifs à la biodiversité

Constatation 2 : Le PIE a fait des progrès importants dans la mise en œuvre de pratiques exemplaires en matière d'accessibilité et dans l'établissement d'un milieu de travail inclusif pour tous les groupes méritant l'équité. Bien que la consultation continue soit positive, la priorisation continue de l'accessibilité et des considérations liées à l'ACS Plus contribuera à améliorer davantage la situation.

Considérations relatives à l'ACS Plus

Affiches : Dans le cadre du PIE, on a réalisé de progrès en vue de moderniser les affiches et d'assurer l'inclusivité lorsque possible. Selon les personnes interrogées dans le cadre du Programme, les affiches sont une grande priorité. En ce qui concerne la réconciliation avec les Autochtones et l'inclusion de ceux-ci, le personnel du Programme a souligné sa collaboration avec le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) en ce qui touche l'utilisation d'affiches trilingues. Les personnes interrogées ont également souligné que la reconnaissance et l'inclusion des Autochtones ne se limitent pas aux affiches et que, dans le cadre du PEI, on pourrait créer des éléments architecturaux comme des murs de fossiles ou des œuvres d'art ou présenter des vidéos dans les installations sous la garde de l'ASFC.

Uniformes de l'ASFC : L'Unité de gestion et de la politique des uniformes de la Direction générale des voyageurs a consulté plusieurs comités représentant divers groupes sur des questions liées aux politiques et aux programmes. Plus récemment, l'Unité a apporté des modifications aux descriptions fondées sur la binarité de genre dans le Système d'approvisionnement en uniformes (SAU) et a collaboré avec des intervenants à la création de nouvelles épinglettes commémoratives. L'Unité reconnaît que du travail supplémentaire est nécessaire pour respecter l'engagement de l'Agence à l'égard de l'inclusion, de la diversité, de l'équité et de l'accessibilité.

Considérations relatives à l'accessibilité

Tel que l'explique son plan en matière d'accessibilité, l'ASFC vise à éliminer tous les obstacles d'ici 2040. Pour ce faire, l'Agence veillera à ce :

• que les espaces physiques accessibles au public soient conformes, dans la mesure du possible, aux normes de l'industrie;
• qu'une évaluation du portefeuille de biens immobiliers de l'ASFC soit entreprise pour orienter les investissements;
• que l'on fasse avancer la Stratégie nationale des locaux, qui vise à respecter les plus récentes normes de conception du lieu de travail (Milieu de travail GC) dans les bureaux de l'ASFC, qui comprennent des principes de conception qui intègrent des mesures d'adaptation sans obstacle dans les milieux de travail fédéraux.

Le personnel du PIE consulte régulièrement le Bureau de l'accessibilité de l'ASFC au sujet des initiatives de programme en cours pour assurer la conformité aux exigences et l'adoption de pratiques exemplaires en matière d'accessibilité. Le personnel du Programme a également consulté d'autres directions générales, des bureaux de l'accessibilité externes et des organisations locales au sujet de l'accessibilité. Les personnes interrogées ont fait remarquer que les consultations avec certains groupes, comme le Comité consultatif pour les personnes ayant un handicap, ont été beaucoup moins fréquentes et demeurent un processus informel.

Constatation 3 : Dans l'ensemble, le mandat, les priorités et les rôles et responsabilités du Programme sont clairement définis dans les documents du Programme et de l'ASFC. Toutefois, il y a un manque de connaissance au sein de l'Agence et de la DGFGO au sujet des fonctions et de la portée du Programme à la suite de la nationalisation.

Le PIE joue un rôle distinct dans la supervision des activités d'entretien des infrastructures et de l'équipement ainsi que des dépenses en capital à l'ASFC. Son mandat, ses priorités, ses rôles et ses responsabilités sont clairement définis.

Inscrit au répertoire des programmes de l'Agence pour la première fois en 2018 à 2019, le PIE a été associé à la responsabilité principale de l'Agence, soit la « gestion des frontières ». La création du PIE s'explique en partie par le rôle essentiel que jouent les infrastructures et l'équipement dans les activités de l'Agence. Divers documents du Programme – documents internes, cadres stratégiques, etc. – détaillent le mandat, les rôles et les responsabilités du Programme. Cependant, beaucoup ne correspondent pas à la structure organisationnelle actuelle.

Certaines des personnes interrogées n'avaient pas bien compris la fonction du Programme, notamment quelques intervenants internes de l'AC et des régions, des BSR et quelques membres du personnel du BPR du Programme. Quelques-unes ne savaient pas que le PIE existait en tant que programme de l'Agence. Certaines ont également évoqué le manque de renseignements clairs et concrets sur les descriptions des rôles, les buts et les objectifs des différents secteurs du Programme.

Certaines personnes interrogées ont indiqué que d'autres directions générales de l'Agence ne comprenaient pas toujours clairement ce que le PIE finance, ni la délimitation entre le Programme et les responsables de biens d'équipement en dehors de la DSNGBIL.

La structure actuelle du programme, ajoutée à un manque de communication et de connaissances, peut engendrer des chevauchements, du double emploi, et de la confusion parmi les intervenants.

Certains intervenants du Programme ont indiqué ne pas toujours savoir à qui s'adresser pour des dossiers spécifiques, ce qui a limité l'efficacité de la recherche de soutien pour les questions liées aux immeubles et à l'équipement.

Certaines personnes interrogées ont souligné un risque de double emploi, car le Programme est quelque peu fragmenté entre plusieurs DG, y compris trois directions à la DGFGO, qui ont des activités individuelles de planification, de production de rapports, de gestion des ressources et de contrôle.

Par exemple, le centre d'expertise pour les installations assujetties à l'article 6 fait actuellement partie d'une direction distincte, en dehors de la DSNGBIL (BPR), bien que la DSNGBIL soit responsable de l'entretien de ces installations.

En outre, de nombreux biens d'équipement de l'Agence ne relèvent pas de la DSNGBIL. Par exemple, l'uniforme et les gilets pare-balles souples de l'Agence relèvent de la Direction générale des voyageurs. Comme responsable fonctionnel de la gestion du matériel, la DSNGBIL travaille en étroite collaboration avec la Direction générale des voyageurs pour la gestion de ces biens d'équipement. D'autres dossiers liés à l'équipement, les radios par exemple, ne relèvent de personne en particulier dans la structure organisationnelle de l'Agence au moment de la présente évaluation.

Toutefois, les personnes interrogées ne présentaient pas de compréhension commune des fonctions ni de la portée du Programme.

Thème 2 : Efficacité

Constatation 4 : Bien que le modèle logique actuel du PIE ait aidé le Programme à structurer ses activités, ses extrants et ses résultats, d'autres efforts sont nécessaires pour le mettre à jour et l'officialiser dans le cadre d'un PIR révisé.

Méthodologie d'évaluation et contributions

Dans le cadre de cette évaluation, les responsables du Programme ont demandé un examen du modèle logique existant du Programme (annexe B), ce qui s'inscrit dans les efforts d'amélioration de la mesure du rendement à long terme. Le processus d'examen comprenait les éléments suivants :

• déterminer les extrants et les résultats qui ont été mal classés (p. ex. les résultats classés comme des extrants, les activités classées comme des extrants);
• reformuler ou paraphraser les activités, les extrants et les résultats afin d'utiliser un langage clair, concis et actif;
• assurer l'harmonisation avec les principaux documents du Programme;
• cerner les résultats trop ambitieux compte tenu de la portée du PIE;
• recommander les situations dans lesquelles un contexte supplémentaire devrait être fourni pour assurer une compréhension uniforme du modèle logique.

Une fois le processus d'examen terminé, l'équipe d'évaluation a fourni aux responsables une rétroaction à l'appui de l'élaboration continue du modèle logique du PIE. L'évaluation a permis de relever des lacunes, comme l'absence de rapports sur les répercussions du Programme sur l'inclusion, la diversité, l'équité et l'accessibilité, pour appuyer l'ACS Plus – une exigence de production de rapport pour tous les ministères du GC dans la Directive sur les résultats du Conseil du Trésor.^{Note de bas de page 1}

Le modèle logique du Programme n'a pas encore été officiellement mis à jour ou approuvé.

Constatation 5 : Bien que les données sur le rendement et la production de rapports du Programme se soient améliorées entre l'exercice 2018 à 2019 et l'exercice 2021 à 2022, d'autres améliorations et de nouveaux outils sont nécessaires pour assurer la validité et l'exhaustivité des données. Il existe des lacunes notables en matière des données liées aux renseignements limités sur les installations louées ou prévues par la loi et aux rapports non uniformes.

Accessibilité : Certains éléments des données du PIE sont accessibles. Toutefois, d'autres éléments étaient inaccessibles ou incomplets. Cette situation est attribuable en grande partie à / au : plusieurs sources de données qui n'ont pas été intégrées ou consolidées dans un dépôt centralisé ou national à l'Agence ; de renseignements insuffisants collectés, par le Programme, auprès les intervenants externes sur ses installations louées ou prévues par la loi (p. ex. par SPAC, « Brookfield Global Integrated Solutions » (BGIS)); et à la collecte limitée (sur le plan de la durée) des données par le Programme pour les nouveaux points de données ou les processus de surveillance (p. ex. surveillance de l'inventaire d'halocarbures par la Division des opérations environnementales).

Vérifiabilité : La vérification des données du PIE est facilitée par les activités régulières de surveillance, de validation et de mise à jour du Programme pour bon nombre de ses points de données.

Une lacune importante découle de la structure de production de rapports de la DSNGBIL. Les ensembles de données sont souvent récupérés manuellement plutôt que par l'intermédiaire de processus automatisés. Cela peut créer des problèmes en ce qui a trait à la vérifiabilité des données. Une capacité limitée d'analyse des données au sein du Programme peut également entraîner des erreurs d'extraction de données, ce qui peut avoir une incidence sur la prise de décisions dans le cadre du Programme.

Uniformité : Les données du PIE sont en grande partie uniformes, et des processus de collecte et de surveillance des données sont maintenant en place.

Les cas d'incohérence dans les données étaient souvent liés à des restrictions concernant la collecte de données (p. ex. les lacunes dans les données sur les installations louées et régies par la loi), à de nouvelles pratiques exemplaires, à de nouveaux points de données, à l'évolution des exigences en matière de production de rapports et à la charge de travail associée à la COVID-19.

Fiabilité : En général, les données du PIE sont fiables et sont utilisées activement dans les processus décisionnels liés à l'entretien, au renouvellement, à la rénovation et à l'atténuation des risques.

Il convient de noter que la vérifiabilité, l'uniformité et l'accessibilité des données influencent la fiabilité de celles-ci, ainsi, les problèmes liés à chacun de ces aspects ont une incidence sur la fiabilité des données.

Malgré les récentes améliorations, les mécanismes de production de rapports existants du PIE sont insuffisants et nécessitent des mises à jour supplémentaires.

Bien que certaines des personnes interrogées aient souligné que les données sur le rendement et la production de rapports se sont améliorées, presque toutes ont convenu qu'il faut les améliorer davantage. L'évaluation a révélé qu'il existe de nombreuses lacunes en matière de données en raison d'un manque de conservation des données historiques, d'une intégration limitée et d'un manque de continuité des données. Toutefois, dans l'ensemble, la collecte de données et la production de rapports se sont améliorées entre l'exercice 2018 à 2019 et l'exercice 2021 à 2022. Par exemple, on a relevé des améliorations en ce qui touche les données sur l'âge, la taille, l'état général et l'utilisation des bâtiments. Ces renseignements aident à satisfaire aux exigences du CT et permettent d'estimer plus précisément les coûts de remplacement des bâtiments.

Une connaissance limitée des activités des intervenants externes crée des lacunes importantes en matière de données, ce qui nuit aux capacités de surveillance et aux processus décisionnels.

Les personnes interrogées ont mentionné la communication avec les intervenants externes, comme SPAC, en tant que point à améliorer. En raison d'un manque d'approche structurée pour obtenir des renseignements auprès des organisations externes, la capacité du PIE de produire des rapports sur certaines cibles était limitée. Par exemple, il est difficile pour le Programme de rendre compte de la valeur des contrats d'approvisionnement attribués à des entreprises appartenant à des Autochtones en raison d'un manque de données. Cela s'explique par le fait que la majeure partie de l'approvisionnement lié au PIE est dirigé par SPAC, et que l'Agence ne dispose donc d'aucune donnée sur celui-ci.

En ce qui concerne les données sur les installations louées de l'Agence (c.-à-d. les installations sous la garde de SPAC), l'équipe d'évaluation a également été avisée que certains renseignements ne sont pas disponibles dans un dépôt centralisé ou national (p. ex. les rapports sur l'état des bâtiments). Cela comprend, par exemple, les données sur l'entretien fournies par des entrepreneurs tiers et détenues par SPAC. L'évaluation a relevé que la collaboration avec d'autres intervenants externes, comme SPAC et BGIS, pourrait aider le Programme à améliorer la qualité des données et la production de rapports en fonction des exigences du CT (p. ex. sur les conditions de l'immeuble et l'entretien). Par le passé, le Programme n'a pas été en mesure de rendre compte de l'état des immeubles eux-mêmes, comme l'exige la politique du CT, mais seulement de l'état général des installations.

Des ensembles de données incomplets ou inaccessibles peuvent avoir une incidence sur l'efficacité de la gestion du Programme et compliquer la production de rapports en fonction des IRC ou des exigences du CT.

Lacunes des rapports sur les données du PIE

• Exigent beaucoup de temps, et risque d'inexactitude en raison des processus manuels de récupération de données.
• Intégration limitée.
• Manque de renseignements obtenus, par le Programme, auprès des partenaires externes.
• Manque d'uniformité dans les mesures de production de rapports et lacunes dans la conservation des données.
• Capacité d'analyse des données limitée et grande dépendance à l'égard des connaissances organisationnelles des personnes.

Efforts continus d'amélioration de la déclaration des données

• Une solution de production de rapports automatisée est en cours d'élaboration.
• L'Agence du revenu du Canada supervise la mise en œuvre de la solution SAP pour 48 organismes, dont l'ASFC.
• La solution SAP devrait être mise en service au cours de l'exercice 2026 à 2027.

Constatation 6 : Les mécanismes existants de gouvernance, de programmes et de gestion du changement mettent en évidence les efforts du Programme pour améliorer ses processus opérationnels et gérer les risques. Toutefois, l'évaluation révèle des lacunes et des points à améliorer. Tous les outils n'ont pas non plus été adaptés aux nouvelles politiques et directives du CT.

Le PIE comporte divers mécanismes pour appuyer des processus opérationnels solides et gérer les risques. Les voici :

1. Mécanismes de gouvernance, comités et groupes de travail

Le Programme compte trois comités qui se réunissent périodiquement et qui appuient les décisions en matière de planification de projet (annexe D). En se fondant sur un échantillon de dossiers de réunions multirégionales, les responsables du Programme tirent parti des occasions de discuter de l'orientation stratégique, de l'établissement des priorités ainsi que des considérations liées au financement et à la planification. Ils donnent également des présentations au Comité de gestion des finances et des investissements (CGFI) et au Comité de gestion des projets et des investissements de l'Agence pour obtenir des approbations de financement et de projets (annexe E). Toutefois, les personnes interrogées dans le cadre du Programme ont souligné des lacunes en matière de gouvernance, mentionnant qu'il reste des choses à améliorer. Par exemple, le sous-comité d'examen technique du Programme a été suspendu, et le Programme n'a plus de processus officiel de consultation avec des experts techniques.

2. Profil de risque du Programme et registre des risques de chaque projet

Le profil de risque du Programme, créé en 2018, classe les risques en deux grandes catégories : les risques opérationnels et les risques d'incapacité. Au total, cinq risques liés au programme ont été relevés lors de la création du profil de risque – deux risques opérationnels et trois risques d'incapacité. À partir de l'exercice 2020 à 2021, tous les risques ont été déclarés non réglés. Le profil de risque et les registres des risques aident les responsables du Programme à identifier et à attribuer des stratégies d'atténuation à des risques spécifiques.

3. Stratégies et cadres de mise en œuvre des Programmes

Au cours de l'exercice 2020 à 2021, l'Agence a élaboré et mis à jour les principaux documents stratégiques suivants (jusqu'à avril 2021). Toutefois, bon nombre de ces documents n'ont pas été mis à jour conformément aux exigences du CT en matière de modernisation des politiques (mai 2021) :

• Cadre de gestion du matériel
• Guide de gestion du matériel et Directive sur la gestion du matériel
• Norme sur la gestion du parc automobile de l'ASFC
• Cadre de gestion des biens immobiliers
• Stratégie de portefeuille des biens immobiliers
• Stratégie de développement durable de l'Agence
• PIR du PIE

Ces outils établissent les processus opérationnels du Programme et appuient la gestion des risques. Il est important que certains documents soient mis à jour afin de garantir que les activités du programme correspondent aux changements apportés aux exigences du CT.

Exemple : Dans le cadre de la stratégie de portefeuille des biens immobiliers, les responsables du Programme ont établi un cadre pour la gestion du portefeuille des biens immobiliers de celui-ci. Ce cadre comprend un plan pour les rapports sur l'état des immeubles. L'Agence a mis en œuvre une évaluation cyclique de l'état des immeubles (tous les six ans), conformément aux directives du CT et aux pratiques exemplaires de l'industrie.

Stratégies et plans : Orienter et appuyer l'acquisition, l'entretien et l'élimination des biens de l'Agence.

Cadres : Transposer les politiques et les directives en une description concrète du mandat, des processus, du portefeuille, des obligations de rendre compte et des exigences en matière de surveillance et de production de rapports du Programme.

Guides, politiques et directives : Veiller à ce que les biens soient utilisés aux fins prévues et soient protégés et définir les pouvoirs relatifs aux biens et établir les rôles et les responsabilités.

Rapports sur l'état des bâtiments: Faciliter la planification stratégique, la prise de décisions axées sur les données et l'affectation budgétaire. Appuyer le suivi des investissements et le respect des politiques du CT et faciliter les mises à jour du Cadre ministériel des résultats et du CRG.

Remarque : En 2023, certains des documents énumérés sur cette page ont été mis à jour, bien qu'ils ne fassent pas partie de la portée de cette évaluation, et ils renvoient aux nouvelles orientations stratégiques du CT, comme le Guide de gestion du matériel et la Directive sur la gestion du matériel.

Constatation 7 : Dans l'ensemble, dans le cadre du PIE, on a réussi à élaborer et à mettre à jour une gamme de stratégies d'acquisition, d'entretien et de dessaisissement liées aux biens meubles, y compris l'adoption de mesures novatrices et efficaces.

Élaboration et mise à jour de stratégies d'acquisition, d'entretien et d'élimination :

Algorithme pour le remplacement du parc automobile

L'équipe de gestion du parc automobile de l'ASFC utilise un algorithme fondé sur diverses variables, notamment l'âge du véhicule, le kilométrage, la durée de vie, les temps d'arrêt et la consommation de carburant, pour orienter le remplacement stratégique des véhicules. Les variables peuvent se voir attribuer une importance plus ou moins grande, au besoin, ce qui offre une souplesse complète en ce qui concerne le remplacement à mesure que les priorités du Programme, de l'ASFC ou du GC évoluent.

Inventaires des Opérations environnementales

L'élaboration, la surveillance et la mise à jour d'inventaires portant sur tous les aspects de la conformité environnementale et des efforts d'écologisation du gouvernement décrits dans la Stratégie ministérielle de développement durable (SMDD) 2020 à 2023 de l'ASFC permettent de sélectionner de façon stratégique les biens qui doivent être entretenus ou remplacés. Ces inventaires sont continuellement élargis à mesure que de nouveaux actifs sont ajoutés et/ou transférés d'autorités régionales.

Directive et guide sur la gestion du matériel

Dans le but de normaliser et de simplifier les politiques, les processus et les procédures de gestion du matériel de l'ASFC, une nouvelle directive et un nouveau guide ont été publiés en 2023. Ces outils définissent les rôles et les responsabilités en ce qui a trait à la gestion efficace des biens meubles, et ils font la promotion des décisions éclairées en matière de gestion des biens en ce qui a trait à la planification, à l'acquisition, aux opérations et à l'élimination et appuient ces décisions.

Élimination des marchandises saisies

Le suivi de l'élimination des marchandises saisies a commencé en novembre 2021. Bien que les données historiques ne soient pas disponibles, des données anecdotiques indiquent une réduction importante de la quantité de marchandises détruites. De plus, un protocole d'entente (PE) a été établi entre l'ASFC et la Direction de la gestion des biens saisis de SPAC pour l'élimination des biens saisis, abandonnés ou confisqués au nom de l'ASFC (voir la page 20).

Grâce aux efforts décrits ci-dessus, le Programme a réalisé des progrès vers la mise à jour de ses pratiques conformément à la Directive sur la gestion du matériel.

En vigueur le 13 mai 2021, l'objectif la Directive sur la gestion du matériel du CT est de veiller à ce que les biens soient planifiés, acquis, exploités, conservés et dessaisis d'une manière qui facilite l'exécution des programmes et la prestation de services aux Canadiens, tout en assurant l'optimisation des ressources pour l'État. Cette directive décrit les exigences, les mécanismes de surveillance, les cadres de production de rapports, les processus décisionnels et les conseils sur la saine gestion du matériel. Dans le contexte de l'ASFC, cette directive oriente le PIE, en ce qui concerne la gestion du portefeuille des biens de l'ASFC, et remplace certain nombre d'instruments de politique existants.

Constatation 8 : Les récents développements dans le suivi et l'élimination des biens saisis aident le Programme à réaliser des gains d'efficience et à atteindre ses objectifs en matière de durabilité environnementale. Des données supplémentaires pourraient aider davantage le Programme à quantifier ces gains d'efficience.

Les données historiques sur l'élimination des biens saisis sont limitées, puisque la surveillance des activités d'élimination n'a commencé qu'en novembre 2021. Malgré les limites des données historiques, des données anecdotiques indiquent que près de 100 % des biens ont été désignés à des fins de destruction au cours des années précédant le suivi de l'élimination des biens saisis (2021). Le graphique ci-dessous montre une réduction importante, soit d'environ 25 % à 30 % par rapport aux niveaux d'avant 2021.

Figure 1 - Version textuelle

Figure 1 : Méthode d'Élimination par Exercice

	Données historiques anecdotiques	2021 à 2022	2022 à 2023
Destruction	100.00 %	71.76 %	73.43 %
Direction de la gestion des biens saisies	0.00 %	27.06 %	25.09 %
Déchets électroniques	0.00 %	1.18 %	0.62 %

Source : DGFGO, données de la DSNGBIL, de l'exercice 2021 à 2022 à l'exercice 2022 à 2023

Le partenariat avec SPAC a aidé le Programme à atteindre ses objectifs en matière d'élimination des biens saisis.

Avant le partenariat de l'Agence avec la Direction de la gestion des biens saisis de SPAC, les ASF détruisaient presque tous les biens saisis. Depuis le partenariat, le volume de biens saisis détruits a diminué considérablement, ce qui a permis d'améliorer l'efficacité environnementale. Cependant, l'élimination de certains types de biens saisis, tels que les drogues et les armes à feu, nécessite encore une destruction.

Les recettes générées par la vente de biens saisis servent également à compenser le coût d'autres activités d'élimination. Les responsables du Programme ont indiqué que depuis le début du partenariat entre la Direction de la gestion des biens saisis et l'ASFC, en juin 2022, l'ASFC a réalisé des économies de coûts liés à l'élimination des biens saisis d'environ 839 000 $ grâce à des ventes dirigées par la Direction. Il n'existait pas de données plus détaillées sur le recouvrement des coûts liés à la vente des biens saisis. De plus, cela ne reflète pas les coûts continus (humains et financiers) engagés par l'ASFC pour mener les activités d'élimination des biens saisis.

Constatation 9 : Il existe de nombreuses causes (communes et sans précédent) qui peuvent contribuer à la réduction des taux d'achèvement des projets. Le manque de suivi détaillé de la rapidité d'exécution des projets et des problèmes qui peuvent causer des retards nuit à la capacité du Programme de gérer efficacement les risques et d'établir les échéanciers des projets.

Moins de projets immobiliers que prévu ont été réalisés dans le cadre du PIE, et ce, chaque année entre l'exercice 2020 à 2021 et l'exercice 2022 à 2023.

Le nombre de projets achevés comme prévu à chaque exercice a diminué de 2020 à 2021 à 2022 à 2023 (pour obtenir de plus amples renseignements, consultez l'annexe F). De plus, le nombre de projets reportés ou non terminés a légèrement augmenté au cours de cette période. Toutefois, en l'absence de données ou de renseignements supplémentaires sur l'achèvement des projets, il est difficile de tirer des conclusions sur ces tendances. Par exemple, ces retards pourraient être attribuables aux échéanciers et aux niveaux de complexité variables des projets, ou être associés à un dépassement de programme et à la contrainte quant au crédit annuel (annexe A), aux effets de la pandémie de COVID-19 (p. ex. perturbations de la chaîne d'approvisionnement et pénuries de main-d'œuvre) ou à d'autres défis.

Figure 2 - Version textuelle

Figure 2 : Catégories d'état de projet^{Note de bas de page *} par exercice

	2020 à 2021	2021 à 2022	2022 à 2023
Terminé	40 %	17 %	26 %
En cours	43 %	66 %	60 %
Non commencé	9 %	7 %	5 %
Reporté/non terminé	5 %	9 %	6 %
Annulé	4 %	1 %	4 %

Source : DGFGO, données de la DSNGBIL, de l'exercice 2020 à 2021 à l'exercice 2022 à 2023.

Un meilleur suivi des causes communes et des coûts des retards pourrait aider les responsables du Programme à mieux prévoir et atténuer les risques.

Le respect de l'échéancier, du budget et de la portée sont des principes de gestion de projet importants pour le Programme, afin d'assurer l'achèvement efficace et en temps opportun du projet. Divers facteurs peuvent avoir une incidence sur l'achèvement du projet en temps voulu, comme des imprévus quant à l'état des terres et des problèmes liés à la passation de marchés et à l'approvisionnement.

Le respect de l'échéancier, du budget et de la portée sont des principes de gestion de projet importants pour le Programme, afin d'assurer l'achèvement efficace et en temps opportun du projet. Divers facteurs peuvent avoir une incidence sur l'achèvement du projet en temps voulu, comme des imprévus quant à l'état des terres et des problèmes liés à la passation de marchés et à l'approvisionnement.

Le manque de données détaillées à ce sujet a limité l'équipe d'évaluation dans son analyse de l'achèvement des projets. Toutefois, l'équipe a utilisé une étude de cas sur le projet North Portal pour souligner les avantages de la collecte de renseignements détaillés sur les retards dans les projets et les coûts de ces retards. Bien que ce type de renseignement ne soit pas encore rapporté de façon centralisée ou conservé dans un dépôt de données, les représentants du Programme ont signalé que des améliorations sont en cours.

Étude de cas : Projet North Portal

Cette étude de cas met en lumière les difficultés auxquelles le Programme peut être confronté en ce qui concerne la planification des investissements et la gestion des risques liés à l'achèvement du projet. Une meilleure planification, en coordination avec les partenaires externes, est nécessaire pour garantir que le budget et les échéances prévues pour les projets d'infrastructure correspondent plus précisément aux chiffres réels. Grâce à une analyse du rapport de clôture du projet North Portal, l'étude de cas met également en évidence des pratiques exemplaires en suivi et déclaration des causes de retard des projets. Appliquées à d'autres projets, ces pratiques exemplaires pourraient améliorer la planification à l'avenir.

Contexte : Dans le cadre du Plan d'action Par-delà la frontière, le Canada et les États-Unis se sont engagés à investir dans l'infrastructure physique aux principaux points d'entrée afin d'atténuer la congestion et d'accélérer la circulation à la frontière. Cet engagement touchait notamment le point d'entrée de North Portal, le principal poste frontalier entre le Canada et les États-Unis en Saskatchewan.

Le contrat de consultant principal a été attribué en janvier 2016 et le contrat de construction a été attribué en avril 2018, avant la nationalisation du PIE en 2019. La région des Prairies était responsable du projet, au début.

Défis de mise en œuvre : De défis et retards ont repoussé la date d'achèvement du projet, ont affecté sa portée, et ont augmenté le budget.

Le rapport de clôture du projet attribue ces défis et retards aux conditions du site existantes/inconnues, à la difficulté d'acquérir/maintenir des sous-traitants, aux livrables de mauvaise qualité (documents de construction, dessins, pratiques de construction inexacts ou incomplets) et aux interprétations différentes des exigences des travaux.

Résultats : Les travaux de construction au point d'entrée de North Portal ont été achevés en décembre 2021, et l'aménagement paysager a été achevé en juin 2022. L'infrastructure du point d'entrée de North Portal a été améliorée et modernisée. Le point d'entrée de North Portal a été entièrement rouvert en octobre 2022.

Frise chronologique du projet :

• Mai 2018 : Début des travaux de construction, avec un budget initial prévu de 10 millions de dollars.
• Décembre 2019 : Date d'achèvement initialement prévue. Le budget a augmenté de 264 % pour s'établir à 26,4 millions de dollars afin de tenir compte des retards et d'une augmentation de la portée prévue et approuvée.
• Octobre 2022 : Date d'achèvement réelle du projet, près de trois ans plus tard que prévu.

Augmentation de 16,4 millions de dollars pour un projet de 10 millions de dollars

Constatation 10 : Le PIE gère les relations avec les clients et les intervenants de façon efficace, par ses efforts de mobilisation et ses ententes établies. Toutefois, il pourrait améliorer les ententes existantes afin de faciliter la communication, l'échange de renseignements et la réalisation des objectifs du Programme.

En supervisant les activités d'entretien et de remplacement de biens immobiliers, le PIE a interagi avec de nombreux groupes d'intervenants internes et externes. Ces intervenants sont notamment les suivants : les régions, directions générales de secteurs d'activités et programmes opérationnels de l'ASFC; SPAC; BGIS; les propriétaires et exploitants; les collectivités autochtones; Santé Canada, l'Agence canadienne d'inspection des aliments et la « U.S. Customs and Border Protection ». Le Programme collabore étroitement avec les intervenants dans la conduite de ses activités. Les relations avec les intervenants externes sont souvent gérées par l'entremise de politiques, d'accords et de protocoles d'entente. La DGFGO a également créé une division, au sein d'une direction de BSR du Programme, chargée de superviser les relations avec les intervenants et la communication.

Toutefois, le Programme a des défis en matière de l'échange n'obtient pas systématiquement des renseignements de SPAC. SPAC est un partenaire majeur du PIE, dont il gère presque tous (plus de 90 %) les contrats. Malgré son protocole d'entente partagé, le Programme n'a avec lui aucune entente d'échange de renseignements pour faciliter les transferts de données nécessaires à ses propres suivis et production de rapports. Il pourrait y avoir des occasions pour le Programme de tirer parti des processus existants, en incluant le partage de données et la production de rapports lors de la définition des exigences à SPAC dans les phases de planification et de développement des projets.

La plupart des personnes interrogées ont déclaré que les relations avec les clients et les intervenants étaient gérées efficacement. Elles déclarent les relations elles-mêmes comme coopératives et positives.

Immeubles dont l'ASFC a la garde : Ce sont l'ensemble des biens immobiliers fédéraux administrés par le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile dont l'ASFC assume la responsabilité du cycle de vie intégral.

Immeubles loués : Il s'agit des installations administrées par Services publics et Approvisionnement Canada (SPAC).

Installations prévues par la loi : Les propriétaires et les exploitants d'infrastructures qui reçoivent des marchandises importées sont tenus par la loi de fournir gratuitement des locaux pour la détention et l'examen, lorsque cela est justifié, des personnes ou des marchandises qui entrent au Canada. Ces installations sont assujetties à l'article 6 de la Loi sur les douanes.

Le Programme a parfois du mal à gérer ses relations avec les propriétaires et les exploitants.

Les relations de l'ASFC avec les propriétaires et les exploitants d'installations prévues par la loi reposent sur l'interprétation de l'article 6 de la Loi sur les douanes et les documents de politiques à caractère évolutif, ce qui est source d'incertitude et d'inefficacité dans l'entretien de ces installations.

La Politique sur les installations prévues par la loi et le document intitulé Responsabilités en matière d'aménagement et de financement (RMAF) aident le Programme à gérer ses relations avec les propriétaires et les exploitants des installations prévues par la loi. En particulier, le document RMAF décrit les responsabilités de construction, d'installation, de remplacement et d'entretien, car elles varient selon le point d'entrée.

Toutefois, les représentants du Programme affirment que les normes appliquées par les propriétaires et les exploitants ne sont pas toujours conformes aux normes de l'ASFC, en dépit de ces outils. Par exemple, certaines priorités du GC telles que l'inclusion, la diversité, l'équité et l'accessibilité peuvent être difficiles à mettre en œuvre si les rôles et les responsabilités ne sont pas plus clairs, à plus forte raison quant les installations appartiennent à des organisations des États-Unis.

Remarque : Des difficultés ont été signalées dans la gestion des relations avec les tiers propriétaires et exploitants d'installations non prévues par la loi (par exemple les installations postales). Toutefois, ce type d'installations n'entrait pas dans le champ d'application de l'évaluation (annexe C). Le Programme pourrait tirer avantage d'une analyse plus approfondie de ces questions, pour mieux répondre aux besoins de l'Agence quant à ces installations.

« Nous avons beaucoup travaillé avec des exploitants d'installations assujetties à l'article 6 et nos relations sont difficiles à gérer. Je pense que nous réalisons actuellement des progrès. »

Une personne interrogée

Exemple : Les responsables des portefeuilles régionaux ont travaillé en étroite collaboration avec les propriétaires et les exploitants pour s'assurer que toutes les parties connaissent l'ensemble des exigences, notamment celles sur la planification des investissements pour l'amélioration des installations. Le Programme gère également un outil de suivi de la conformité. Toutefois, les représentants du Programme ont indiqué que ces risques pourraient être mieux gérés et que le Programme gagnerait à mieux savoir ce qu'implique l'entretien de ces installations durant tout leur cycle de vie. Le PAI 2020 à 2023 de la DGFGO décrit également les installations prévues par la loi comme un risque pour la Direction générale, notant que le manque de clarté et d'ententes formelles pour ces installations peut donner lieu à des litiges de financement, à des surspécifications et à des incohérences.

Constatation 11 : Le PIE a permis de s'assurer que la plupart des bâtiments sous la garde de l'ASFC sont en bon état ou dans un état moyen. Les bâtiments dont l'état est jugé faible ou critique sont concentrés dans les zones isolées et rurales.

Bien que la majorité des installations sous la garde de l'ASFC étaient en bon état ou dans un état moyen, 40 % des installations étaient en faible état ou dans un état critique.

À l'heure actuelle, le PIE possède et exploite 392 bâtiments sous la garde de l'ASFC partout au Canada, dont 139 (35,5 %) sont en bon état. Les installations en bon état constituent la catégorie la plus importante. Cela indique que le PIE veille généralement à l'entretien des bâtiments.

Bien qu'un éventail de facteurs puisse avoir une incidence sur l'état des bâtiments et les capacités d'entretien, l'analyse de l'équipe d'évaluation indiquait que la répartition équitable de l'entretien entre les classifications de recensement pourrait être améliorée.

La grande majorité des bâtiments dont l'état est jugé faible ou critique appartenait à la catégorie des bâtiments isolés.

Parmi les 141 bâtiments isolés de l'ASFC, 37 ont été jugés en état critique. Cette catégorie représente 26 % du portefeuille des bâtiments isolés et est la deuxième plus importante pour cette classification, les bâtiments isolés en bon état constituant la catégorie la plus importante (33 %).

Parmi les 242 bâtiments en milieu rural de l'ASFC, 37 ont été jugés dans un état critique. Cela représentait 15 % du portefeuille de bâtiments en milieu rural. Les bâtiments dont l'état était jugé faible, moyen et bon représentaient respectivement 20,6 %, 27,6 % et 36,4 % du portefeuille. Les bâtiments dans un état critique constituaient la catégorie la moins importante de la classification de recensement des bâtiments en milieu rural (annexe A).

Le portefeuille des bâtiments sous la garde de l'ASFC en milieu urbain est relativement minime comparativement à ses portefeuilles de bâtiments isolés et en milieu rural, qui ne comprennent que neuf bâtiments. Quatre (4) de ces bâtiments étaient en état critique, un (1) dans un état moyen et quatre (4) en bon état. Des détails supplémentaires se trouvent à l'annexe G.

Disponibilité du Rapport sur l'état du bâtiment (REB)

Les REB étaient seulement disponibles pour les installations sous la garde de l'ASFC. Les REB pour les installations prévues par la loi et les installations louées sont gérés par SPAC. Bien qu'ils aient été demandés, SPAC ne les a pas fournis et a indiqué qu'ils ne sont pas destinés aux occupants des installations. De plus, les représentants de SPAC ont souligné que le Ministère ne maintient pas de dépôt central des REB, ce qui rend l'extraction des données fastidieux.

Constatation 12 : L'ASFC a le pourcentage le plus élevé d'installations sous sa garde dans un état critique, par rapport aux autres ministères. Toutefois, l'absence de rapports et de conservation des données a empêché la réalisation d'une analyse des tendances historiques.

Par rapport aux autres ministères, l'ASFC a le pourcentage le plus élevé d'installations sous sa garde qui sont dans un état critique.

L'ASFC comptait le pourcentage le plus élevé d'installations sous sa garde jugées dans un état critique, soit 16 % de plus que le pourcentage moyen des portefeuilles des autres ministères et organismes gouvernementaux pour cette classification.

De même, l'ASFC a obtenu le deuxième pourcentage le plus élevé d'installations dont l'état est jugé faible, soit 20 %.

Toutefois, il est important de noter que le Projet des postes frontaliers terrestres (PPFT), géré par le Bureau des grands projets, Direction des points d'entrée sous garde, est en voie de remplacer les 24 points d'entrée dont l'état est le plus déplorable. L'équipe d'évaluation n'a pas pu obtenir de plus amples détails sur le remplacement de ces installations, y compris la date d'achèvement prévue. Le PPFT n'était pas visé par cette évaluation.

Dans l'ensemble, il convient de noter qu'il est difficile d'établir des comparaisons significatives entre l'ASFC et les autres ministères, compte tenu de la nature diversifiée du portefeuille de biens immobiliers de l'Agence. Cependant, un certain nombre de lacunes dans les données ont encore limité l'analyse de l'état des installations. Par exemple, le RBIF est un inventaire activement tenu à jour, qui actualise ses données à mesure que de nouveaux renseignements deviennent accessibles et supprime simultanément les données historiques. En raison d'un manque de données historiques et de les difficultés du programme à rendre compte des informations financières au niveau des bâtiments, l'équipe d'évaluation n'a pas pu évaluer l'évolution de l'état des bâtiments au fil du temps.

Constatation 13 : La capacité du Programme d'évaluer la détérioration des biens à moyen et à long terme est limitée en raison de l'arriéré d'entretien différé, de l'augmentation de la valeur de remplacement et du manque de données fiables.

Il est difficile de calculer l'écart annuel en ce qui concerne les travaux d'entretien différés accumulés pour les installations sous la garde de l'ASFC. Les données financières du Programme sont limitées et manquent souvent de continuité entre les exercices.

L'équipe d'évaluation a examiné les présentations financières relatives aux biens immobiliers pour le RBIF et le Cadre de responsabilisation de gestion (CRG) afin de déterminer les augmentations en pourcentage au fil du temps. Toutefois, les données disponibles sur les coûts de remplacement et d'entretien différé n'étaient pas fiables. Plusieurs modèles de rapports ont été utilisés dans l'ensemble des exercices examinés, ce qui a limité la comparabilité. La correspondance de l'équipe d'évaluation avec le PIE indique que cela est souvent attribuable à l'évolution des exigences en matière de rapports du CT. Le manque de continuité dans les méthodes de production de rapports peut causer des problèmes importants en ce qui concerne la gestion des programmes et la prise de décisions en matière de possibilités d'entretien et de remplacement.

Bien que l'analyse de l'équipe d'évaluation ait montré que les valeurs des travaux d'entretien différés du PIE ont augmenté d'année en année, les représentants du Programme ont indiqué que les calculs des valeurs d'entretien différé et de remplacement ne tiennent compte que des augmentations annuelles attribuables à l'inflation, indexées sur les coûts de construction. Par le passé, le Programme n'a pas été en mesure de calculer d'autres changements relatifs à l'entretien différé (p. ex. réduction de l'arriéré et « nouvel » entretien différé).

Quant au renouvellement de la stratégie d'entretien du Programme, on gagnerait à ce que les analyses des coûts d'entretien différé et de remplacement exploitent les données sur les coûts de remplacement par catégorie d'actifs. Moyennant d'autres critères, ce changement contribuerait à l'établissement des priorités et à une prise de décisions proactive, fondée sur des données probantes, concernant l'entretien et le remplacement des biens de l'Agence (annexe H).

Qu'est-ce que l'entretien différé ?

L'entretien différé est la pratique consistant à reporter les activités d'entretien (p. ex. les réparations sur des biens immobiliers) en raison des ressources limitées, comme le temps, le personnel ou les fonds.

« La façon dont nous travaillons en ce moment, nous sommes seulement réactifs. Nous nous occupons d'abord de ce qui s'effondre. »

Répondant

« […] nous n'agissons pas de manière préventive. Nous réagissons. »

Répondant

Constatation 14 : Le PIE a atteint la majorité de ses cibles en matière de durabilité environnementale pour les installations et les biens dont l'ASFC a la garde. Là où les cibles n'ont pas encore été atteintes, des progrès importants ont été réalisés et le personnel du Programme a confirmé ses efforts continus en vue d'atteindre de nouvelles cibles plus ambitieuses.

Cible sur les halocarbures : Cette cible a été atteinte. Vérification de la totalité de l'inventaire des halocarbures d'ici 2023.

Cible sur les réservoirs de stockage : Cette cible a été atteinte. Vérification de l'ensemble des réservoirs de stockage d'ici 2023.

Cible sur l'eau potable : Cette cible a été atteinte. Retrait de 8 avis concernant la qualité de l'eau potable d'ici 2023.

Cible sur les sites contaminés : Cette cible a été atteinte. Fournir un financement de 1,5 million de dollars d'ici 2025.

Cible concernant l'amiante : Cette cible a été atteinte. Évaluation de l'ensemble des sites en ce qui concerne la présence d'amiante.

Cible concernant le radon : Des progrès ont été réalisés. D'ici 2023, contrôler 80 % de toutes les installations de l'ASFC pour détecter la présence de radon. À l'heure actuelle : 97 % des installations sous la garde de l'ASFC.

Cible en matière de GES : Des progrès ont été réalisés. Réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) de 40 % par rapport au niveau de 2005 d'ici 2030, l'objectif étant d'atteindre cette cible d'ici 2025. À l'heure actuelle : 17 % en deçà des niveaux de l'année de référence 2005 à 2006. Remarque : En 2021, la cible de la Stratégie pour un gouvernement vert a été révisée à 40 % en deçà des niveaux de 2005 d'ici 2025.

Cible sur l'approvisionnement du parc automobile : Cette cible a été atteinte. 75 % des nouveaux véhicules légers non modifiés achetés pour le parc automobile seront des véhicules à zéro émission ou des véhicules hybrides, d'ici 2030, avec une infrastructure de bornes de recharge dans 21 points d'entrée gardés d'ici 2023.

Consultez l'annexe I pour obtenir de plus amples renseignements sur l'approvisionnement du parc automobile.

Constatation 15 : Le Programme a démontré sa capacité à répondre aux priorités urgentes et émergentes. Toutefois, s'adapter pour répondre aux défis et aux possibilités externes à mesure qu'ils surviennent, sans source de financement planifiée et dédiée, peut nuire aux activités régulières du Programme.

Divers défis et possibilités environnementaux externes ont une incidence sur les activités du PIE et de nombreux exemples de la façon dont le Programme a réagi et s'est adapté, et continue de le faire, ont été relevés. Tel que :

• Changements apportés aux lois, aux règlements et aux priorités du gouvernement du Canada et des autres ministères
• Exigences opérationnelles, innovations technologiques, accords internationaux
• Économie canadienne (p. ex. inflation) et budget
• Changements climatiques et catastrophes naturelles, santé publique et pandémies

Exemple : Répondre aux besoins urgents pendant la pandémie de COVID-19

En 2020, l'Agence a mis sur pied un Comité de gestion des urgences (CGU) et un groupe de travail sur la COVID-19 pour faire face aux dépenses imprévues liées à la pandémie. Le CGU a géré les demandes regroupées présentées au CGFI et au Comité exécutif en ce qui concerne les besoins de financement d'urgence et le PIE a soutenu la fourniture d'équipement de protection individuelle et l'aménagement des infrastructures.

Bien que certains ministères aient demandé un financement d'urgence au Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT), l'ASFC n'a pas demandé de financement additionnel pour l'urgence et ce qui s'y rattache; les coûts liés aux immeubles et à l'équipement ont été absorbés par l'Agence.

Exemple : S'adapter aux environnements opérationnels changeants en raison des changements climatiques

En réponse aux récentes catastrophes naturelles qui ont touché les opérations de première ligne et les biens de l'ASFC, le Programme a prévu d'effectuer une évaluation des risques liés aux changements climatiques et veille à ce que la préparation aux changements climatiques soit prise en compte dans les nouvelles exigences en matière de conception des bâtiments.

Ressources pour relever les nouveaux défis et saisir les occasions

D'une manière générale, le recours excessif au dépassement de programme (annexe A) limite la capacité du Programme à affecter des fonds pour les imprévus.

De nombreuses personnes interrogées font remarquer que, souvent, l'évolution des priorités nécessite de réaffecter les ressources et de réorienter les efforts normalement consacrés aux activités régulières du Programme. Cette réaffectation dans le but de répondre à des besoins émergents (par exemple en matière de santé et de sécurité) peut nuire aux activités principales du Programme.

Un autre facteur encore peut influencer le financement du PIE : l'évolution des priorités des secteurs de programme opérationnels de l'Agence qui lui demandent et transfèrent des fonds. Cela dit, le centre de coûts « Réserve du CGIF » de l'Agence est destiné à financer les imprévus, et les urgences de grande ampleur donnent souvent lieu à des dispositions de financement dédiées de la part du GC.

Thème 3 : Efficience

Constatation 16 : Les normes nationales de formation (NNF) pour les spécialistes de la gestion des biens immobiliers et des locaux contribuent à normaliser les besoins et les attentes en matière de formation pour de nombreux employés du PIE. Toutefois, un faible taux de participation à la formation peut avoir une incidence sur la capacité du Programme de répondre aux besoins des clients et des intervenants et de mettre en œuvre les priorités du gouvernement du Canada, comme l'inclusion, la diversité, l'équité et l'accessibilité (IDEA).

En 2021, le PIE a mis sur pied une nouvelle NNF, qui décrit les exigences en matière de formation par classification d'emploi. Les données reflétaient un faible taux de participation à la NNF.

Le taux de participation aux cours liés à l'équité, à la diversité, à l'inclusion et à l'ACS Plus, y compris ceux obligatoires pour l'Agence et ceux du programme NTS, était faible. Parmi les trois cours liés à l'ACS Plus de la NNF, l'évaluation a révélé qu'aucun de ceux qui devaient participer à deux cours sur l'ACS Plus ne l'avait fait, et 38 % de ceux qui devaient participer au cours « Considérations autochtones dans l'approvisionnement » l'avait fait.

Analyse comparative avec les autres ministères

L'ASFC est la seule parmi les autres ministères interrogés à avoir établi un Programme de formation normalisé et officiel à l'intention de son personnel responsable des biens immobiliers.^{Note de bas de page 2}

Certification et specialisation

Bien qu'elle ne soit pas requise, la certification en gestion de projet est appuyée par le Programme et désignée comme un atout lors de l'embauche.

Au sein de l'Unité des opérations environnementales, les personnes interrogées ont indiqué que la majeure partis du personnel appartient à la classification PC, qui exige une spécialisation en sciences. L'Unité offre également aux employés une formation pertinente à leur portefeuille spécialisé et les membres du personnel participent à des groupes de travail techniques avec des experts en la matière. La spécialisation et le perfectionnement continu du personnel aident l'Unité à atteindre ses objectifs. Il s'agit d'une pratique exemplaire que d'autres secteurs du Programme pourraient peut-être utiliser.

Certaines personnes interrogées ont indiqué qu'en raison de la charge de travail, il peut être difficile de trouver le temps de suivre les formations. Quelques personnes interrogées ont également mentionné qu'il est nécessaire de mieux répondre aux besoins en formation du personnel des portefeuilles régionaux. L'évaluation a révélé un manque de clarté, parmi les membres du personnel du portefeuille régional, quant aux options de formation qui leur étaient offertes, en tant que membres du personnel de l'AC travaillant dans les régions.

Constatation 17 : Le PIE a augmenté ses effectifs chaque année, sur une période de quatre exercices. Les répondants et les données sur les ressources humaines ont révélé des difficultés en matière de recrutement et de ressourcement pour répondre à la demande en matière de compétences et d'expertise spécialisées. Les incohérences des données ont limité une évaluation quantitative des impacts de ses difficultés sur les niveaux de dotation.

Le PIE a éprouvé des difficultés à combler les lacunes en matière de ressources humaines en raison, en partie, d'un manque de classifications professionnelles des postes et de difficultés de recrutement et de maintien en poste.

Les activités de gestion des biens immobiliers et du matériel nécessitent un ensemble de compétences spécialisées et recherchées, ce qui peut rendre difficile le recrutement d'employés possédant l'expertise nécessaire pour appuyer les activités du Programme. De plus, le taux d'attrition moyen du PIE (11 %) a presque doublé par rapport à celui de l'Agence (5,6 %), de l'exercice 2018 à 2019 à l'exercice 2021 à 2022. On s'attend à ce que près de 21 % du personnel du PIE soit admissible à la retraite au cours des cinq prochaines années.

Les personnes interrogées ont souligné les difficultés liées au recrutement et au maintien en poste d'employés qualifiés.

Certaines personnes interrogées ont indiqué qu'il faut créer des postes hautement spécialisés pour gérer certaines fonctions du PIE. Il peut être difficile de créer ces postes, ainsi que de recruter et de maintenir en poste des employés qualifiés (p. ex. des ingénieurs). En outre, quelques personnes des bureaux régionaux interrogées ont exprimé des préoccupations concernant les limites que les exigences linguistiques peuvent poser pour le recrutement et le maintien en poste d'employés sans fonction de supervision possédant l'expertise nécessaire.

Dotation et financement des services votés pour le PIE

L'effectif du PIE a augmenté au fil du temps, tout comme la portée et le niveau de ses responsabilités du Programme. Compte tenu des divergences entre les données du PAI, du CRG et du MRC sur les dépenses salariales et non salariales, l'évaluation n'a pas pu déterminer avec précision si ce niveau d'effectif répondait aux besoins du Programme, s'il limitait l'attrition ni s'il était proportionné à la croissance continue de ses rôles et responsabilités au sein de l'Agence.

Le nombre d'employés du PIE et le recours aux heures supplémentaires ont augmenté. Les heures supplémentaires réalisées dans le cadre du PIE ont augmenté à un rythme plus élevé que la moyenne de l'Agence. Bien que l'augmentation des heures supplémentaires dans le cadre du PIE ait été la plus élevée entre l'exercice 2018 à 2019 et l'exercice 2019 à 2020, les augmentations d'une année à l'autre ont depuis été relativement proportionnelles à l'augmentation du personnel.

Constatation 18 : Le nombre total d'équivalents temps plein (ETP) du PIE a augmenté au cours des quatre exercices, avec une tendance notable vers le regroupement des ETP du Programme au sein de la DSNGBIL. Il s'agit d'une indication de l'évolution et de la centralisation du PIE.

Figure 3 - Version textuelle

ETP du PIE, par direction et par exercice

	Total pour 2018 à 2019	Total pour 2019 à 2020	Total pour 2020 à 2021	Total pour 2021 à 2022
DSNGBIL	21.51 (32 %)	53.34 (54 %)	62.88 (66 %)	72.53 (74 %)
Autre DGFGO	17.70 (26 %)	19.05 (19 %)	9.73 (10 %)	9.88 (10 %)
Autres directions générales	28.07 (42 %)	25.58 (26 %)	22.95 (24 %)	15.40 (16 %)

Source : Données sur les ETP de la DGFGO et de la DSNGBIL.

Le nombre d'ETP du PIE est passé de 67,28 en 2018 à 2019 à 97,81 en 2021 à 2022.

Le nombre d'ETP de la DSNGBIL affectés aux activités du PIE a augmenté au fil du temps, passant de 21,70 (32 % de la Direction) en 2018 à 2019 à 72,53 (74 %) en 2021 à 2022.

L'initiative de nationalisation, la centralisation des bâtiments et des activités liées à l'équipement et l'évolution du Programme expliquent probablement l'augmentation notable du nombre d'ETP dans la DSNGBIL et la diminution du nombre d'ETP dans les autres directions et directions générales.

Consultez annexe l pour obtenir de plus amples renseignements.

Constatation 19 : Bien que le budget et les dépenses du PIE déclarés dans le CRG aient augmenté d'une année à l'autre, des incohérences dans la façon dont le Programme rend compte de ses données financières a limité l'analyse du modèle de financement du programme.

Les rapports sur les données financières historiques sont incohérents, ce qui limite l'analyse du modèle de financement du programme B&E.

Cela comprend les services votés (de base) et les mesures temporaires. Par le passé, cela comprenait également le financement du Programme accéléré d'infrastructures (phase 3), des fonds de soumissions internes (p. ex., réserve du CGFI) et des fonds transférés d'autres programmes de l'Agence (p. ex., fonds inclus dans une présentation au CT).

La façon dont le Programme rend compte de ses données financières pour le CRG a changé d'une année à l'autre. Par exemple, pour certaines années, le Programme n'a pas ventilé ses données financières selon les services votés et les mesures temporaires. Des incohérences des données internes de l'ASFC, ainsi que données insuffisantes des autres ministères, ont limité l'analyse comparative financière et l'analyse du profil de financement du Programme au cours des quatre dernières années.

D'autres sources de données, telles que les données financières déclarées dans le PAI de la DGFGO et dans le modèle analytique des coûts, ne correspondaient pas aux données déclarées par le CRG, ce qui limitait l'analyse (annexe M). Le Programme est conscient de ces écarts.

De nombreuses personnes interrogées ont fait remarquer que le modèle de financement actuel n'appuie pas le Programme dans la réalisation de ses propres priorités.

Figure 4 - Version textuelle

Écart moyen de minus−13,6 millions de dollars
Hausse de 40,05 millions de dollars des dépenses (de l'exercice 2018 à 2019 à l'exercice 2021 à 2022)

(en millions de dollars)

	2018 à 2019Note de bas de page *		2019 à 2020		2020 à 2021		2021 à 2022
	Budget	Dépenses	Budget	Dépenses	Budget	Dépenses	Budget	Dépenses
Exploitation et maintenance	38,78	36,85	42,34	40,44	55,96	50,71	69,41	61,83
Immobilisations	63,70	31,39	16,77	15,28	18,88	17,85	49,45	46,46

Source : DGFGO, DSNGBIL, données déclarées dans le CRG, exercices 2018 à 2019 à 2021 à 2022