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Évaluation du traitement des voyageurs sous l'angle de l'ACS+ :
1. Introduction

1.1 Objet et portée de l'évaluation

Le présent rapport présente les résultats de l'Évaluation du traitement des voyageurs sous l'angle de l'analyse comparative entre les sexes plus (ACS+). Conformément à la Politique sur les résultats de 2016 du Conseil du Trésor, l'évaluation permet d'examiner l'incidence du continuum de traitement des voyageurs de l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC), de ses activités et de ses résultats sur divers groupes de voyageurs. De plus, elle fait appel à l'ACS+ pour offrir un aperçu de l'efficacité du traitement des voyageurs dans le repérage et l'atténuation des risques à la frontière. Enfin, l'évaluation offre des suggestions sur la façon dont l'agence peut renforcer l'ACS+ dans la filière des voyageurs à l'avenir. Celle-ci porte sur le traitement des voyageurs entre l'exercice 2014-2015 et l'exercice 2019-2020.

1.2 Description du continuum des voyageurs

Le continuum de traitement des voyageurs, tel qu'il est décrit dans le présent rapport, comprend les secteurs de responsabilité suivants au sein de l'ASFC :

  • la Direction générale des voyageurs (DGV);
  • le Centre national de ciblage ou CNC (Direction générale du renseignement et de l'exécution de la loi);
  • la Direction des recours (Direction générale des finances et de la gestion organisationnelle).

Bien que la DGV soit la principale responsable du traitement des voyageurs à la frontière, ses activités sont appuyées par le CNC et la Direction des ressources (se référer à l'annexe C). La présente évaluation porte sur les activités de la DGV et du CNC relativement à leur rôle dans la prise de décisions avant l'arrivée ou à l'arrivée des voyageurs à un point d'entrée canadien.

Le traitement des voyageurs à la frontière en tant que principale activité du programme appuie l'engagement du gouvernement du Canada à offrir une plus grande sécurité et de meilleures possibilités aux Canadiens. L'ASFC y parvient en facilitant, de façon fluide et efficace, les déplacements légitimes à la frontière tout en repérant et en atténuant les menaces à la sûreté et à la sécurité. L'ASFC assure la sécurité des Canadiens en veillant à ce que la circulation des voyageurs se fasse conformément aux lois applicables et en gérant les cas de non conformité.

Les activités de contrôle et d'inspection primaires sont effectuées avant l'arrivée ou à l'arrivée au point d'entrée afin de déterminer si les voyageurs et leurs marchandises satisfont aux exigences des autres ministères fédéraux pertinents ainsi qu'aux lois sur les douanes et l'immigration. Dans le mode aérien, le traitement des voyageurs est un continuum d'activités qui commence par l'analyse des renseignements sur les voyageurs fournis par les compagnies aériennes commerciales. Le CNC réalise des activités de ciblage pour identifier et intercepter les voyageurs à risque élevé présumés en analysant les données de l'information préalable sur les voyageurs (IPV) et du dossier du passager (DP).Note de bas de page 1

Le CNC élabore des scénarios qui, au moyen de règles d'interrogation, sont utilisés pour mieux évaluer les risques posés par les voyageurs entrants avant leur arrivée à un point d'entrée aérien au Canada. Les scénarios sont élaborés à partir d'informations provenant de diverses sources, comme des récentes interdictions importantes, des données historiques sur l'exécution de la loi et des renseignements. L'ASFC a établi un cadre de gouvernance pour l'examen de l'efficacité et de la proportionnalité des scénarios en fonction d'un engagement pris envers le Commissariat à la protection de la vie privée du Canada. Avant d'activer les scénarios, l'Unité de ciblage des voyageurs les examine pour en déterminer les répercussions opérationnelles et la mise en œuvre dans le but de réduire au minimum les répercussions sur les voyageurs. Les scénarios sont également examinés tous les 12 mois pour des considérations, telles que les droits de la personne, les libertés civiles et la protection de la vie privée.

Le rôle de la DGV est de faciliter la libre circulation des voyageurs et des marchandises légitimes aux divers points d'entrée, de veiller à ce qu'ils se conforment aux lois applicables et de gérer les cas de non conformité. Pendant l'étape de l'inspection primaire, une personne est autorisée à entrer ou est renvoyée pour un traitement supplémentaire (p. ex. paiement des droits et des taxes, délivrance d'un document) ou pour un examen approfondi. Les inspections primaires sont principalement effectuées en personne ou à une borne dans le mode aérien.

Les renvois au traitement secondaire peuvent être obligatoires, sélectifs ou aléatoires.

  • Renvois obligatoires : Renvoi qu'un agent des services frontaliers (ASF) est tenu de faire pour obtenir d'autres documents ou faire procéder à des examens supplémentaires, que ce soit aux fins de l'ASFC ou d'autres ministères. [*]
  • Renvois sélectifs : Un renvoi par un ASF vers la zone secondaire des douanes à la suite de l'établissement du point d'irrévocabilité parce que l'agent soupçonne qu'un examen ou une enquête supplémentaire est nécessaire avant de prendre une décision en ce qui a trait à la mainlevée.
  • Renvois aléatoires : Renvoi effectué en fonction d'un système, parfois généré par ordinateur, qui sélectionne des expéditions et des personnes à examiner selon un processus indéfini.

Il existe aussi de nombreuses raisons pour lesquelles un voyageur est renvoyé pour un examen secondaire. Il s'agit notamment d'examens des douanes ou d'autres ministères, d'enquêtes en matière d'immigration et de droits réglementaires, ou encore de frais et de questions reliées aux documents du voyageur.

Si l'on soupçonne qu'un voyageur a dissimulé des biens sur sa personne ou dans ses bagages qui pourraient contrevenir à la Loi sur les douanes, une fouille peut être effectuée. Le personnel de première ligne effectue deux types de fouilles que la Cour suprême du Canada ne considère pas comme faisant partie du traitement normal, à savoir les fouilles corporelles et les examens des cavités corporelles. La fouille corporelle consiste à enlever les vêtements, tandis que la fouille des cavités corporelles implique un contact physique pour examiner le corps. Dans les cas où une fouille des cavités corporelles est jugée nécessaire, les personnes sont transportées dans des installations médicales où des professionnels de la santé effectuent cette fouille. Les ASF surveillent, mais n'effectuent pas ce genre de fouilles. Un directeur doit autoriser toutes fouilles corporelles et ces dernières doivent être appuyées par des justifications appropriées avant d'être effectuées.

Dans l'ensemble, l'évaluation a révélé qu'il faut faire preuve de prudence au moment d'analyser les résultats de l'ACS+ et d'en rendre compte, particulièrement en ce qui concerne l'utilisation des données opérationnelles de l'ASFC. Il existe des limites associées à ces données en tant qu'éléments de preuve quantitatifs. Ces difficultés sont décrites tout au long du rapport. Bien qu'une analyse des données opérationnelles puisse mettre en évidence certaines tendances, elle peut ne pas avoir le contexte important fourni par les politiques, les pratiques et les procédures de l'agence lorsqu'elle est présentée seule. De plus, elle ne tient pas compte des contextes sociaux plus vastes qui peuvent avoir une incidence sur l'expérience d'un voyageur à la frontière.

En outre, les renvois sont effectués et les cibles sont établies en fonction de l'expérience, des tendances en matière d'exécution de la loi, de la formation et d'autres sources d'information. Il est donc difficile d'isoler les raisons précises pour lesquelles l'on a établi une cible, renvoyé un voyageur à un examen secondaire ou effectué un contrôle ou une fouille corporelle. Il s'agit d'un élément important à prendre en considération pendant la lecture des résultats présentés dans le présent rapport.

Bien que l'évaluation repose sur les données opérationnelles de l'ASFC pour certaines analyses dans ce rapport, les résultats ne doivent être considérés qu'à titre indicatif. À l'heure actuelle, en raison des limites mentionnées, il n'est pas possible de tirer des conclusions sur l'ACS+ à l'aide des données opérationnelles de l'agence. Les résultats quantitatifs de la présente évaluation sont utilisés pour montrer les domaines qui pourraient nécessiter un examen plus approfondi par l'agence, une fois que les mécanismes et les ressources appropriés seront en place pour appuyer une ACS+ complète dans la filière des voyageurs à l'avenir.

1.2.1 Tendances globales du continuum des voyageurs

Entre les exercices 2015-2016 et 2018-2019, le nombre global d'entrées, dans la filière des voyageurs, a augmenté dans tous les modes de transport. Cette tendance a également été observée dans le nombre de cibles du CNC (mode aérien) établies et de renvois primaires (mode aérien) effectués.Note de bas de page 2

En raison des restrictions de voyage liées à la COVID-19, les volumes de voyageurs entrants, de cibles et de renvois primaires ont tous diminué. La présente évaluation ne porte pas sur le traitement des voyageurs pendant la pandémie. Les tendances reliées aux voyageurs entrants, y compris les fluctuations saisonnières typiques, pourraient également changer après la pandémie.

1.3 Portée de l'évaluation

En , le Comité de mesure du rendement et d'évaluation (CMRE) a approuvé la portée de l'évaluation.

Tableau 1 : Portée de l'évaluation

Compris dans la portée

  • Dans quelle mesure l'approche de ciblage fondée sur des scénarios (CFS) tient elle compte des répercussions sur les voyageurs, sous l'angle de l'ACS+, lorsqu'elle les cible?
  • Dans quelle mesure les variables de l'ACS+ ont elles été prises en considération dans les inspections des voyageurs aux points d'entrée au Canada entre les exercices 2014-2015 et 2019-2020?
  • Dans quelle mesure le Programme des voyageurs tient il compte de l'élaboration et de la réalisation de ses produits et de ses résultats sous l'angle de l'ACS+?
  • Comment le Programme des voyageurs tient il compte des variables de l'ACS+ entre les groupes de population cibles et au sein de ceux ci? Les divers groupes sont-ils traités équitablement par le programme?

Hors de la portée

  • Pertinence et efficacité du Programme des voyageurs
  • Efficacité et efficience des autres ministères
  • Renvois obligatoires des immigrants aux examens secondaires
  • Traitement des voyageurs à l'étranger
  • Programmes des voyageurs fiables (NEXUS et CANPASS)
  • Vérification biométrique (la Division de la politique concernant les voyageurs termine actuellement une ACS+ spécifique à l'utilisation accrue de la vérification faciale dans le cadre de la modernisation du Programme des voyageurs)
  • Négociation d'accords et d'ententes avec des partenaires, y compris des ententes avec les administrations aéroportuaires et les compagnies aériennes

Sur quoi l'évaluation est elle axée?

  • Activités : le ciblage avant l'arrivée du CNC, les renvois primaires (à la frontière) ainsi que les examens secondaires et l'exécution de la loi (exclut est l'exécution de la loi sur l'immigration en vertu de la LIPR)
  • Modes : le mode aérien (exception : tous les modes pour l'évaluation des fouilles corporelles)
  • Zones de renvois : les douanes (exception : immigration et douanes pour le calcul des taux de renvoi)
  • Secteurs de renvois : les renvois sélectifs (cependant, tous les types de renvois ont été inclus dans le calcul des taux de renvoi)
  • Sources de renvois : les agents de la ligne d'inspection primaire, à poste fixe et patrouilleurs (sauf toutes les sources pour calculer les taux de renvoi)

L'évaluation porte principalement sur le mode aérien, car il existe des ensembles de données quantitatives plus vastes et diversifiés pour faciliter une ACS+ complète du continuum des voyageurs.

La portée de l'évaluation a également été peaufinée afin de mettre l'accent précisément sur les renvois sélectifs aux douanes au moment d'entreprendre certaines analyses.

  • Taux de renvoi dans le mode aérien : L'analyse des taux de renvoi présentée ici comprend tous les renvois possibles, y compris les secteurs de renvoi (immigration et douanes), les types de renvois (obligatoires, aléatoires, sélectifs) et les sources. Pour cette raison, les taux de renvoi par citoyenneté ne comprenaient pas le Canada (pour contrôler les renvois en matière d'immigration).
  • Renvois sélectifs dans le mode aérien : L'analyse des proportions des renvois sélectifs, selon les facteurs démographiques, présentée ici met l'accent sur les renvois sélectifs effectués par les agents de la ligne d'inspection primaire (LIP), les agents patrouilleurs et les agents à poste fixe, et exclut tous les renvois obligatoires. Cela élimine en grande partie l'élément « obligatoire » d'un renvoi (p. ex. visa d'étudiant) et compare le « jugement de l'agent » dans l'émission d'un renvoi sélectif.

Il est important de noter que la logique de renvoi sélectif utilisée à la BIP est différente de celle utilisée par les agents de première ligne. Outre les correspondances de système, la majorité des renvois sélectifs de la BIP est attribuée à des renseignements contradictoires fournis par les voyageurs dans leurs déclarations. La BIP émet un reçu qui indique les indices de déclaration permettant d'éclairer un renvoi. Toutefois, c'est l'ASF qui prend la décision finale d'accorder la mainlevée ou de renvoyer le voyageur pour un examen secondaire. En retour, cette source de renvoi a été exclue des analyses des renvois sélectifs des douanes.

L'évaluation a aussi permis de calculer les taux d'examens fructueux pour mesurer l'efficacité des activités de détermination et d'atténuation des risques de l'agence dans la filière des voyageurs. Il est cependant reconnu que le taux d'examens fructueux n'est qu'un seul paramètre pouvant être utilisé pour examiner le niveau de risque, parmi de multiples indicateurs de risque. La présente évaluation n'est pas axée, par exemple, sur la valeur en douane et/ou la quantité de chaque saisie. Consultez l'annexe E pour obtenir de plus amples renseignements sur les difficultés et les limites associées au calcul des taux d'examens fructueux.

1.4 Méthode d'évaluation

L'angle de l'ACS+ a été utilisé pour évaluer l'incidence du continuum des voyageurs, de ses activités et de ses résultats sur divers groupes de voyageurs. Cet angle a également été utilisé, autant que possible, pour évaluer l'efficacité de l'agence dans le repérage et l'atténuation des risques dans la filière des voyageurs. La présente évaluation permet de cerner les lacunes dans l'information nécessaire pour appuyer davantage les efforts de l'agence visant à intégrer pleinement l'ACS+ dans ses programmes, ses politiques et ses opérations.

L'évaluation a eu recours à une approche mixte, utilisant quatre méthodes de collecte de données pour appuyer la réalisation d'analyses de données qualitatives et quantitatives. Elle a également fait appel à divers groupes d'experts en la matière pour valider les données et les conclusions. Les méthodes de collecte de données comprenaient :

  • un examen de documents internes;
  • une analyse des données opérationnelles de COGNOS, le Traitement secondaire et historique des passages (TSHP)Note de bas de page 3, le système intégré d’exécution des douanes (SIED) et le ciblage fondé sur des scénarios et le ciblage en fonction de la liste de vols du CNC;
  • plusieurs entretiens semi structurés avec des intervenants internes;
  • un sondage auprès des ASF, des surintendants et des agents de ciblage du CNC, qui ont travaillé à la filière des voyageurs au cours des deux dernières années.

L'évaluation n'a pas permis effectuer une ACS+ complète du continuum des voyageurs en raison du manque d'uniformité dans la collecte et la gestion des données opérationnelles. Elle a permis d'atténuer de nombreuses difficultés en concentrant l'analyse des données opérationnelles dans le mode aérien de façon à assurer une analyse complète des activités du programme des voyageurs. Des discussions avec des experts en la matière ont contribué à faciliter l'interprétation précise des données opérationnelles et à contextualiser cette information avec des problèmes de données ou de qualité de données connus.Note de bas de page 4

En raison de ces défis, l'évaluation a porté sur certains facteurs de l'ACS+.

Tableau 2 : Indicateurs de l'ACS+ examinés dans le cadre de l'évaluation

Ce que l'évaluation a permis d'explorer

  • GenreNote de bas de page 5 : accent mis sur les catégories de genres masculin et féminin puisque les données ne tiennent pas pleinement compte des identités de genre non binaires
  • Statut socioéconomique : classification des voyageurs, en fonction de leur citoyenneté, en groupes continentaux et en groupes de revenus de la Banque mondiale, afin de faciliter les analyses socioéconomiques
  • Race ou origine ethnique dans une mesure limitée : l'analyse fondée sur la race ou l'origine ethnique des voyageurs était limitée en raison du manque de données cohérentes, précises, appropriées ou autodéclarées relativement à ces deux facteurs d'identité
  • Pays de départNote de bas de page 6 : p. ex. pour mesurer l'efficacité

Ce que l'évaluation n'a pas permis d'explorer (exemples seulement)

  • Âge : une analyse exhaustive n'a pas pu être entreprise en raison de l'incohérence et du format des données reliés à ce facteur dans de multiples bases de données
  • Pays de naissance : non disponible de façon uniforme dans tout le continuum
  • Handicap : aucune donnée quantitative ou qualitative
  • Langue : aucune donnée quantitative et données qualitatives limitées
  • Religion : aucune donnée quantitative et données qualitatives minimales

1.5 Contexte : l'ACS+ à l'ASFC

Qu'est-ce que l'ACS+?

L'ACS+ est un processus d'analyse qui sert à évaluer les répercussions éventuelles des politiques, des programmes et des initiatives sur divers groupes de personnes. Elle tient compte de l'interaction de nombreux facteurs identitaires, comme le genre, la race, l'ethnicité, la religion, l'âge et le handicap mentale ou physique.

Depuis 1995, le gouvernement du Canada s'est engagé à utiliser l'ACS+ dans l'élaboration de ses politiques, de ses programmes et de ses lois. Dans la lettre adressée au ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile datée du , le premier ministre du Canada a traité de l'importance de prendre « … des décisions… fondées sur des données probantes, de tenir compte des répercussions que les politiques ont sur l'ensemble des Canadiens et de respecter pleinement la Charte canadienne des droits et libertés ». La lettre demande aussi au ministre d'évaluer « … les politiques publiques dans une perspective intersectionnelle afin de lutter contre les inégalités systémiques, dont le racisme systémique, les préjugés inconscients, la discrimination fondée sur le genre, les obstacles auxquels font face les personnes handicapées, la discrimination contre les communautés LGBTQ2+ et les inégalités vécues par toutes les populations vulnérables ».

La lettre souligne également la nécessité :

  • de travailler, dans la mesure du possible, à l'amélioration de la qualité et de la disponibilité des données désagrégées afin que toutes les communautés puissent bénéficier des décisions découlant de nos politiques;
  • de prendre des mesures pour lutter contre les inégalités systémiques dans le domaine de l'exécution de la loi;
  • de présenter et de mettre en vigueur des lois afin de créer un organisme d'examen pour l'ASFC, y compris des mesures pour s'assurer que les plaintes et les rapports sont traités rapidement.

Quels sont les avantages de l'ACS+ dans le contexte de l'ASFC?

Les Canadiens, les gens qui vivent au Canada et ceux qui visitent le Canada peuvent vivre des expériences différentes en ce qui concerne l'exécution de la loi et, par extension, la sécurité et la gestion frontalières. Les préjugés et les hypothèses peuvent avoir une incidence sur les relations entre les organismes d'exécution de la loi et de sécurité nationale et les diverses collectivités, lesquelles sont essentielles pour assurer la sécurité des Canadiens.Note de bas de page 7

L'ASFC, en tant que membre du portefeuille de la Sécurité publique, a participé à des séances qui appuient le travail continu de Sécurité publique Canada visant à accroître la sensibilité aux préjugés, à améliorer la compétence culturelle et à mieux comprendre comment les facteurs identitaires entrecroisés peuvent être pris en considération dans les politiques, programmes et opérations de sécurité nationale. La communauté de la sécurité nationale du gouvernement du Canada s'est fixé des objectifs pour accroître sa sensibilisation et aborder les préjugés potentiels. Cela comporte la compréhension de la sensibilisation aux préjugés, de la diversité et des considérations identitaires, ainsi que l'utilisation de l'ACS+ dans tous les domaines liés à la sécurité nationale.

L'application rigoureuse et systématique d'outils d'analyse intersectionnelle, comme l'ACS+, aide à cerner, à réduire et à prévenir les inégalités. La prise de décisions sensible aux préjugés vise :

  • à renforcer la responsabilisation envers les Canadiens et le public voyageur;
  • à permettre l'identification des risques;
  • à améliorer les réponses aux menaces à la sécurité.

Comment l'ACS+ a-t-elle été intégrée à l'ASFC?

Pendant l'exercice 2018-2019, l'ACS+ a fait l'objet de son propre Tableaux de renseignements supplémentaires dans le plan ministériel de l'ASFC. À ce moment, l'ASFC s'est engagée à faire de l'ACS+ une partie intégrante de ses politiques, de ses programmes et de ses initiatives afin d'améliorer la prise de décisions et d'obtenir de meilleurs résultats pour les clients, les intervenants et tous les Canadiens. Pour atteindre cet objectif, l'agence a nommé un champion de l'ACS+ et a établi un centre de responsabilité sur l'ACS+ ainsi qu'un groupe de travail interne sur l'ACS+.

De l'exercice 2018-2019 à l'exercice 2019-2021, l'ASFC a inclus plusieurs initiatives liées à l'ACS+, prévues et en cours, dans le Plan ministériel :

  • la modernisation des pratiques relatives à l'information sur le sexe et le genre;
  • la désignation de 18 initiatives de l'ASFC qui nécessitent une attention particulière pour se conformer à l'orientation stratégique du Conseil du Trésor (p. ex. formulaires, demandes, interactions avec les clients);
  • l'exploration des besoins en matière de formation interne et des possibilités de formation horizontale;
  • une meilleure compréhension de la valeur de l'ACS+ dans la prise de décisions, la collecte de données et la production de rapports;
  • la remise en question des hypothèses et la sensibilisation à des préjugés existants et éventuels;
  • l'établissement d'un groupe de travail sur la lutte contre le racisme dans l'ensemble de l'agence qui élaborera une formation en collaboration avec le Syndicat des douanes et de l'immigration et la DGRH (y compris une formation sur le désamorçage pour le personnel de première ligne).

Les données non regroupées selon le genre et d'autres données et indicateurs socioéconomiques représentent une composante majeure de l'ACS+. Toutefois, dans le Plan ministériel de l'ASFC pour l'exercice 2020-2021, l'agence a indiqué qu'elle ne tient pas d'inventaire de programmes qui recueillent et conservent des microdonnées sur des destinataires individuels pour pouvoir procéder à une ACS+, et qu'elle ne prévoyait pas fournir de données liées à une ACS+ dans les rapports publics pour l'exercice 2020-2021. De plus, il est difficile d'extraire et de consigner, de façon uniforme, les données non regroupées selon le genre et d'autres données contenues dans les bases de données et les instruments de déclaration de l'ASFC.

1.6 Contexte : l'ACS+ dans le continuum des voyageurs

D'après les recherches sur l'opinion publique (groupes de discussion et sondages) menées par la Direction des communications, les voyageurs canadiens sont généralement satisfaits de leur traitement et de leur expérience à la frontière. Par exemple, 96 % des répondants estiment que leur expérience avec un ASF est très positive ou plutôt positive. Toutefois, certaines inquiétudes ont été soulevées.

Selon une analyse des plaintes reçues de à par le mode aérien, les références à certains facteurs d'identité comprenaient la langue, l'âge, les handicaps, la santé physique ou mentale, la race, l'ethnicité et l'origine ethnique ou nationale. Les plaintes étaient en grande partie liées à un traitement irrespectueux de la part du personnel de première ligne ou à des iniquités découlant de procédures de l'aéroport (p. ex. attente en ligne pour une borne ou un ASF). Ces plaintes ont été reprises dans un certain nombre d'articles de médias d'information en 2020.Note de bas de page 8

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