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Rapport de vérification interne
Octobre 2011
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Le Comité de vérification de l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) a approuvé la présente vérification des saisies d'espèces dans le cadre du Plan de vérification triennal axé sur les risques pour les exercices 2010‑2011 à 2012‑2013.
Le gouvernement du Canada a adopté la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes (la Loi) en 2002. L'ASFC est chargée de l'application et de l'observation de la partie 2 de la Loi, qui s'étend des articles 12 à 39 et qui porte sur les mouvements transfrontaliers d'espèces et d'instruments monétaires (p. ex. chèques et traites bancaires). Cette partie de la Loi est entrée en vigueur le 6 janvier 2003. Elle exige que toutes les personnes et entités déclarent l'importation ou l'exportation d'espèces ou d'instruments monétaires d'une valeur d'au moins 10 000 $CAN.
Les saisies d'espèces jouent un rôle important dans la déstabilisation des activités criminelles. Il est à noter que, dans son Évaluation de l'Initiative intégrée de contrôle des produits de criminalité – 2010-2011, Sécurité publique Canada explique que, pour décourager l'activité criminelle, un pays doit « créer un cadre hostile aux criminels et groupes criminels organisés » en les privant de leurs ressources, entre autres, l'argent.
La présente vérification devrait intéresser la direction, car l'équipe de vérification s'est penchée sur la manière dont l'Agence gère les sommes d'argent saisies, c.-à-d. les espèces et les instruments monétaires saisis, ainsi que les pénalités perçues. Des lacunes dans la gestion et la surveillance des espèces saisies pourraient empêcher l'Agence de repérer et de corriger des problèmes comme les cas de fonds manquants, ce qui pourrait générer un passif et compromettre la réputation de l'organisation. Si la vérification est importante, c'est aussi parce que l'équipe de vérification a examiné la stratégie de gestion des risques appliquée par l'Agence pour détecter les mouvements transfrontaliers d'espèces et que toute lacune dans cette stratégie pourrait freiner les efforts déployés par l'Agence pour empêcher les mouvements d'argent illicite.
L'objectif global de la vérification consistait à déterminer si l'Agence administre et surveille adéquatement le Programme de déclaration des mouvements transfrontaliers des espèces. La vérification a porté sur la gestion, le dépôt et le règlement interministériel à Travaux publics et Services gouvernementaux Canada des sommes confisquées et des pénalités perçues pendant la période allant du 1er avril 2009 au 31 mars 2010. Dans le cadre de la vérification, les vérificateurs ont aussi déterminé si les espèces avaient été saisies au bon niveau et selon la loi qui s'appliquait, et ils ont examiné la surveillance et la stratégie de gestion des risques.
La Direction de la vérification interne et de l'évaluation des programmes de l'ASFC a effectué la vérification des saisies d'espèces.
Comme l'exige la Politique sur la vérification interne du Conseil du Trésor, la stratégie et les méthodes de vérification adoptées sont conformes aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de la vérification interne de l'Institut des vérificateurs internes et aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada.
Pour la période considérée, soit l'exercice 2009-2010, l'équipe de vérification a obtenu un niveau d'assurance élevé que les saisies et les pénalités ont généralement été bien enregistrées. Cependant, dans une région, des déficiences ont été constatées par rapport aux mécanismes de contrôle des mesures de sûreté liées aux espèces.
Des décisions en matière de saisie d'espèces n'ont pas été consignées adéquatement et la direction n'a pas assuré la surveillance voulue.
Cela représente une exposition à un risque moyen[ 1 ] pour l'Agence.
Des lignes directrices détaillées sur les indicateurs ou sur les critères s'imposent pour aider les agents des services frontaliers à repérer l'argent possiblement illicite. Des lignes directrices à jour guideraient mieux les agents dans la prise et la consignation de décisions, en plus d'atténuer le risque que soit restitué de l'argent illicite.
Une vérification d'opérations de saisie effectuées pendant l'exercice 2009‑2010 a révélé que la plupart des saisies ont été correctement enregistrées. Cependant, on a perdu la trace de certaines espèces confisquées, et de certaines pénalités perçues.
Nous avons constaté des lacunes dans les contrôles clés, comme le rapprochement, qui visent à faire en sorte que l'argent dans les points d'entrée soit en sûreté. Des retards dans le rapprochement ont entraîné un arriéré se chiffrant à 3,1 millions de dollars dans les transferts à Travaux publics et Services gouvernementaux Canada.
Les rapports narratifs des agents des services frontaliers sur les saisies de niveau quatre étaient adéquats, alors que les rapports sur les saisies avec pénalité ne l'étaient pas. Les processus de surveillance n'ont pas mis ce problème en lumière.
La gestion des risques liés à l'argent illicite à la frontière était adéquate. Cependant, entre 2009‑2010 et 2010‑2011, le nombre de saisies effectuées en vertu de la Loi a diminué du tiers à l'échelle nationale. La vérification n'a pas permis de recueillir d'éléments probants selon lesquels l'Agence aurait analysé ces statistiques. La compréhension des tendances aiderait l'Agence à affecter ses ressources aux secteurs présentant les risques les plus élevés.
Pas plus de deux des trois équipes chargées des mesures d'exécution liées aux espèces ne communiquaient d'informations aux niveaux supérieurs sur les résultats des activités d'exécution. Toute lacune dans la communication d'informations aux niveaux supérieurs pourrait nuire aux efforts déployés par l'Agence pour établir un programme de ciblage dans l'avenir.
Le présent rapport renferme quatre recommandations, qui visent ce qui suit : la communication de meilleures lignes directrices aux agents des services frontaliers sur la prise et la consignation de décisions en matière de saisie et de restitution d'espèces; le renforcement des contrôles de l'Agence pour comprendre des procédures de rapprochement mensuel; l'amélioration de la surveillance des saisies d'espèces; la prise de mesures pour que l'information nécessaire sur le rendement soit disponible pour la prise de décisions futures. La direction a l'intention de donner suite à chaque recommandation.
Les directions générales des programmes, des opérations et du contrôle sont toutes d'accord avec les recommandations énoncées dans la présente vérification.
Les vice-présidents de ces directions générales se sont consultés pour déterminer la meilleure façon pour l'Agence de donner suite aux recommandations formulées par la Vérification interne.
Toutes les directions générales ont convenu que des lacunes ont été relevées et qu'il faut les combler au moyen d'un plan d'action de la direction. Ce plan comprendra la mise à jour du Manuel d'exécution de l'ASFC, l'envoi d'un rappel aux agents de première ligne sur les politiques et procédures en vigueur, une surveillance accrue des résultats du programme et l'amélioration des mécanismes de rapport pour permettre une analyse plus poussée des tendances du programme. Les trois secteurs touchés de l'Agence ont présenté un calendrier de mise en œuvre des changements.
Le Comité de vérification de l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) a approuvé la présente vérification des saisies d'espèces dans le cadre du Plan de vérification triennal axé sur les risques pour les exercices 2010‑2011 à 2012‑2013.
Le bureau de première responsabilité pour cette vérification est le Programme de détection, Division des nouveaux programmes frontaliers, Direction des programmes frontaliers, Direction générale des programmes. Les bureaux de seconde responsabilité sont la Division de la comptabilisation des recettes et des rapports, Direction générale du contrôle, et la Direction des opérations frontalières, Direction générale des opérations, qui comprend les régions.
Le gouvernement du Canada a adopté la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes (la Loi) en 2002. L'ASFC est chargée de l'application et de l'observation de la partie 2 de la Loi, qui s'étend des articles 12 à 39 et qui porte sur les mouvements transfrontaliers d'espèces et d'instruments monétaires (p. ex. chèques et traites bancaires). Cette partie de la Loi est entrée en vigueur le 6 janvier 2003[ 2 ]. Elle exige que toutes les personnes et entités déclarent l'importation ou l'exportation d'espèces ou d'instruments monétaires d'une valeur d'au moins 10 000 $CAN[ 3 ]. De nombreux intervenants contribuent à l'application de la partie 2 de la Loi. L'annexe A dresse la liste des principaux intervenants et de leur rôle dans l'application de la Loi.
Les sommes d'argent non déclarées[ 4 ] peuvent faire l'objet de saisies de quatre niveaux, allant de l'imposition d'une pénalité (niveaux un, deux ou trois) à la confiscation (niveau quatre)[ 5 ]. Les points d'entrée de l'Agence déposent les espèces confisquées et les pénalités perçues dans les comptes bancaires de l'Agence. La Division de la gestion des recettes transfère ensuite les fonds à la Direction de la gestion des biens saisis de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC), comme l'exige la Loi.
Dans certains cas, les devises ou les instruments monétaires étrangers rares (chèques ou mandats) peuvent être remis directement à TPSGC par messager. De plus, l'argent soupçonné d'être illicite[ 6 ] peut être remis à la police pour enquête. Dans son Évaluation de l'Initiative intégrée de contrôle des produits de criminalité – 2010-2011, Sécurité publique Canada explique que, pour décourager l'activité criminelle, un pays doit « créer un cadre hostile aux criminels et aux groupes de criminels organisés » en les privant de leurs ressources, entre autres, l'argent.
Un voyageur qui souhaite contester une saisie peut en appeler à la Direction des recours. La Direction, en sa qualité de tiers, procède alors à un examen impartial de la saisie.
Le secteur de programme a déjà été assujetti à des vérifications par l'Agence en 2005-2006 et par le Bureau du vérificateur général du Canada (BVG) en 2007. Le BVG a remarqué que « dans de nombreux cas, des montants assez importants étaient saisis avec des conditions de mainlevée[ 7 ] ». Le BVG a indiqué que les agents des services frontaliers (ci-après appelés les « agents ») ne consignaient pas suffisamment d'informations motivant leur décision de restituer les espèces saisies après paiement d'une pénalité. Les agents trouvaient lourd le processus rattaché aux saisies de niveau quatre. Le BVG a conclu qu'il n'avait pas l'assurance que les agents saisissaient comme il se doit les produits de la criminalité et les fonds destinés au financement d'activités terroristes. Le BVG a recommandé à l'Agence d'améliorer la consignation des décisions de restituer de gros montants non déclarés dès que la pénalité imposée est payée.
L'évaluation des risques menée au cours de la phase de planification a permis de cerner les principaux secteurs de risques suivants :
Gérance
Politiques et programmes
Gestion des risques
L'objectif de la vérification consistait à déterminer si l'Agence a correctement administré et surveillé le Programme de déclaration des mouvements transfrontaliers des espèces.
En particulier, les trois secteurs d'intérêt de la vérification, soit la gérance, les politiques et les programmes, et la gestion des risques, visaient à déterminer si :
La présente vérification a porté sur la gestion, le dépôt et le transfert par règlement interministériel à TPSGC des espèces confisquées et des pénalités perçues, pour la période allant du 1er avril 2009 au 31 mars 2010. La vérification avait une portée nationale, et des saisies effectuées dans toutes les régions ont été vérifiées. L'équipe de vérification a évalué le risque que les agents saisissent des produits de la criminalité aux niveaux un, deux ou trois, puis restituent les montants saisis après le paiement d'une pénalité.
L'équipe de vérification n'a pas examiné directement les secteurs à faible risque ou les secteurs visés par des vérifications antérieures, notamment la sécurité matérielle, la collecte et la saisie des données des déclarations d'espèces, le service à la clientèle, la gestion des renseignements personnels et la relation entre l'Agence et les intervenants externes.
L'équipe de vérification a adopté la stratégie suivante à la phase d'examen :
L'annexe B dresse la liste des secteurs d'intérêt et des critères de la vérification.
La Direction de la vérification interne et de l'évaluation des programmes de l'ASFC a effectué la vérification des saisies d'espèces.
Comme l'exige la Politique sur la vérification interne du Conseil du Trésor, la stratégie et les méthodes de vérification adoptées sont conformes aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de la vérification interne de l'Institut des vérificateurs internes et aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada.
Pour la période considérée, soit l'exercice 2009-2010, l'équipe de vérification a obtenu un niveau d'assurance élevé que les saisies et les pénalités ont généralement été bien enregistrées. Cependant, dans une région, des déficiences ont été constatées par rapport au contrôle des mesures de sûreté liées aux espèces.
Certaines décisions prises par des agents en matière de saisie d'espèces n'ont pas été consignées adéquatement, et la direction n'a pas assuré pas la surveillance voulue.
Cela représente une exposition à un risque moyen[ 8 ] pour l'Agence.
Critère de vérification : Si les espèces sont soupçonnées d'être des produits de la criminalité ou des fonds destinés au financement d'activités terroristes, l'Agence doit les saisir ou produire un rapport suffisamment étayé motivant la décision de les restituer, le cas échéant.
D'après un examen des rapports sur les saisies avec pénalité et des bulletins de renseignements ainsi qu'un sondage auprès des régions, ce critère a été rempli en partie.
L'équipe de vérification a constaté que certaines décisions en matière de restitution n'étaient pas suffisamment étayées. Cette constatation fait écho aux observations du BVG, qui avait recommandé une amélioration des rapports des agents pour mieux valider leurs décisions de restituer de gros montants non déclarés une fois la pénalité payée.
Selon la politique gouvernementale, des biens peuvent être saisis à la frontière s'ils sont soupçonnés d'être des produits de la criminalité ou d'être destinés au financement d'activités terroristes, en attendant la conduite d'une enquête. En conséquence, l'argent importé ou exporté peut être saisi à la frontière si l'agent le soupçonne d'être illicite ou s'il n'a pas été déclaré. Dans certains cas, l'argent soupçonné d'être illicite peut ne pas être saisi en vertu de la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes; un agent peut le saisir en vertu du Code criminel.
Un agent qui soupçonne de l'argent d'être illicite se fonde sur des indicateurs comme ses observations et sa connaissance de la contrebande d'espèces. L'agent n'a pas à prouver que l'argent est illicite; il lui suffit d'un soupçon raisonnable fondé sur des raisons qu'il est en mesure d'énoncer.
Une combinaison d'indicateurs peut amener un agent à soupçonner que de l'argent est illicite. Par exemple :
L'Agence joue un rôle clé au gouvernement du Canada dans la saisie d'argent soupçonné d'être illicite. Au cours des trois derniers exercices, les agents ont effectué 467 saisies de niveau quatre, parce qu'ils soupçonnaient l'argent d'être illicite. La valeur de ces saisies s'élevait à plus de 16 millions de dollars.
Un examen des rapports des agents sur les saisies de niveau quatre a révélé que ceux-ci étaient pour la plupart bien étayés. Les trois quarts des saisies de niveau quatre ont fait l'objet d'un appel en 2009-2010, et seulement 10 % des décisions de saisie ont été infirmées.
Dans sa revue du processus de saisie des espèces, l'équipe de vérification a examiné les décisions des agents de retenir ou de restituer l'argent soupçonné d'être illicite et la surveillance de ces décisions assurée par la direction. Un des principes absolus de l'Agence devrait consister à veiller à ce que les saisies cadrent avec la politique pangouvernementale concernant la saisie d'argent illicite.
Pour déterminer si les rapports narratifs sur les saisies avec pénalité étayaient les décisions des agents en matière de restitution, l'équipe de vérification a évalué un échantillon de 72 rapports. Elle a constaté que 56 rapports (78 %) n'étaient pas suffisamment détaillés pour confirmer que l'argent n'était pas un produit de la criminalité ou destiné au financement d'activités terroristes.
De plus, des bulletins de renseignements sur de possibles produits de la criminalité ont aussi été passés en revue sur une période de deux mois. Dans certains cas, les agents présentaient de multiples indicateurs donnant à penser que l'argent saisi était illicite, mais l'argent avait été restitué.
Selon la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes, un agent peut saisir des espèces non déclarées d'une valeur d'au moins 10 000 $CAN. Les agents ne sont pas tenus de saisir l'argent illicite qu'en vertu de la Loi. Ils peuvent aussi le faire en vertu du Code criminel, qui permet la saisie de montants inférieurs à 10 000 $CAN, tout comme la saisie d'espèces déclarées. Ces saisies peuvent être effectuées en concertation avec la police. Dans quelques cas, des montants inférieurs à 10 000 $CAN ont été saisis à tort en vertu de la Loi plutôt qu'en vertu du Code criminel. En ne se prévalant pas des dispositions du Code criminel, l'Agence rate peut-être des occasions d'intercepter de l'argent soupçonné d'être illicite pour le compte du gouvernement du Canada.
Le Manuel d'exécution de l'ASFC fournit des directives aux agents sur l'application du programme des espèces et sur l'exécution de saisies d'espèces. Nous avons constaté que ces directives pourraient être améliorées pour faciliter l'application des lois, entre autres en ce qui concerne l'exécution et la consignation des saisies.
Le Manuel d'exécution indique qu'il est nécessaire d'invoquer des motifs raisonnables pour saisir le produit présumé de crimes. Cependant, il ne précise pas quels devraient être ces motifs (indicateurs) et ne renferme pas de directives sur l'information à fournir dans le rapport narratif sur la saisie pour étayer la décision de l'agent. Des précisions sur les cas où la Loi s'applique et ceux où le Code criminel s'applique assurerait un recours plus éclairé à ces deux lois lors de l'exécution d'une activité de saisie.
Des directives détaillées sont d'autant plus importantes que les agents n'effectuent pas souvent de saisies d'espèces. Par conséquent, ils ont besoin d'instructions écrites limpides qui pourraient atténuer le risque que de l'argent illicite soit restitué.
Recommandation 1
La vice-présidente de la Direction générale des programmes devrait mettre à jour les lignes directrices contenues dans le Manuel d'exécution de l'ASFC pour aider les agents dans leurs décisions en matière de saisie et de restitution. Les lignes directrices doivent préciser les cas où le Code criminel s'applique et ceux où la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes s'applique, présenter des indicateurs de produits de la criminalité et fournir des lignes directrices sur la rédaction des rapports narratifs.
Plan d'action de la direction | Date d'achèvement |
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Les responsables de l'Agence sont d'accord avec cette recommandation. | |
1.1 La Direction générale des programmes présentera des lignes directrices sur ce qui suit dans un bulletin d'exécution : | |
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31 mars 2012 |
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31 mai 2012 |
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30 juin 2012 |
1.2 La Direction générale des programmes intégrera les lignes directrices susmentionnées au Manuel d'exécution de l'ASFC. | 30 septembre 2012 |
1.3 Les responsables du Programme de détection de la Direction générale des programmes effectueront une évaluation d'un an sur les rapports narratifs des saisies d'espèces (à la suite des conseils fournis aux bureaux régionaux) afin de déterminer si les saisies d'espèces sont exécutées au bon niveau (saisies de niveaux un à quatre) et selon les bonnes dispositions législatives. | 30 juin 2013 |
Critère de vérification : L'Agence devrait veiller à ce que les espèces confisquées et les pénalités perçues soient à l'abri de la perte, à ce qu'elles soient bien consignées et à ce qu'elles soient repérables en tout temps.
Une vérification d'opérations de saisie d'espèces a permis de constater que ce critère a été rempli en partie. L'argent était à l'abri de la perte, sauf dans une région.
L'Agence peut saisir des sommes non déclarées à quatre niveaux, soit trois niveaux prévoyant des pénalités et un dernier niveau prévoyant la confiscation. L'agent établit le niveau de saisie à appliquer en posant des questions au voyageur, en fouillant ses bagages ou son véhicule et en examinant des informations électroniques.
Si l'agent décide d'effectuer une saisie de niveau un à trois (une description figure à l'annexe C), il impose une pénalité au voyageur, qui a deux options : 1) payer la pénalité, après quoi l'argent lui est restitué; 2) ne pas payer la pénalité. Dans ce dernier cas, les espèces saisies sont confisquées et déposées dans le compte bancaire de l'Agence.
Si l'agent soupçonne que l'argent est un produit de la criminalité ou qu'il est destiné au financement d'activités terroristes, il effectue alors une saisie de niveau quatre et il confisque l'argent. L'argent saisi au niveau quatre doit être traité d'une des trois façons ci-dessous :
Toutes les saisies de niveau quatre font l'objet d'une enquête réalisée par l'organisme d'exécution de la loi concerné.
Les agents entrent l'information pertinente sur la saisie dans le Système intégré d'exécution des douanes (SIED). Cette information comprend des précisions sur le voyageur et sur les espèces ou les instruments monétaires saisis.
Après que les sommes d'argent ont été saisies ou qu'une pénalité a été perçue, l'argent est déposé dans une institution financière. Un rapport sur les recettes est établi et entré dans le Système des douanes pour le secteur commercial (SDSC) conformément au Manuel de Contrôle de l'Agence.
Les contrôles peuvent être de nature préventive ou viser la détection. Les contrôles de prévention visent à empêcher que des erreurs se produisent. Les contrôles de détection visent à déterminer les cas où des erreurs se sont produites.
Dans son évaluation de la mesure dans laquelle l'Agence a adéquatement protégé et enregistré les sommes saisies, l'équipe de vérification a passé en revue toutes les saisies de niveau quatre effectuées pendant l'exercice 2009‑2010, soit 197 saisies. En ce qui concerne les saisies avec pénalité, un échantillon a été prélevé. L'objectif consistait à suivre les saisies de niveau quatre et les pénalités pour déterminer si les mesures voulues avaient été prises.
Saisies de niveau quatre. L'équipe de vérification a confirmé que, dans 175 cas (89 %), l'Agence a suivi la procédure appropriée et l'argent saisi a été traité comme il se doit. Dans 22 cas (11%), la documentation n'était pas suffisante pour confirmer si les fonds avaient été déposés et enregistrés comme il se doit. Il est à noter que toutes ces anomalies ont été constatées dans une région, où 21 des 22 cas ont été constatés dans un bureau.
Pénalités. Un total de 2 281 pénalités a été imposé en 2009‑2010. Dans 1 897 cas (83 %), les vérificateurs ont confirmé que les montants ont été déposés et enregistrés comme il se doit. Cependant, dans les 384 cas restants — représentant 188 500 $ — l'équipe de vérification n'a pu confirmer avec certitude que les pénalités perçues ont été déposées. L'examen d'un échantillon de saisies avec pénalité a révélé un certain nombre d'explications, la plus fréquente étant que l'opération a pu être mal codée (c.-à-d. assortie du mauvais code de recettes ou numéro de saisie). Parmi les autres raisons, il y a la possibilité que les fonds n'aient pas été déposés, qu'ils n'aient pas été comptabilisés à titre de recettes ou que la pénalité n'ait pas été payée.
Nous avons déterminé que certains contrôles clés étaient insuffisants. Un de ces contrôles clés était le rapprochement. La Direction générale du contrôle ne faisait pas régulièrement le rapprochement des montants figurant dans le SIED et dans les rapports de recettes avec les montants des dépôts. Les montants doivent être trouvés et rapprochés avant d'être transférés à TPSGC. Les retards dans le rapprochement ont donné lieu à un arriéré dans les transferts de l'ordre de 3,1 millions de dollars.
Les rapprochements devraient se faire au moins une fois par mois. Nous avons cru comprendre que, depuis la vérification, la Direction générale du contrôle a mis en œuvre un processus pour réduire l'arriéré.
Nous avons également constaté que plusieurs bureaux de l'Agence ne tiennent pas de registres des recettes conformément au Manuel de Contrôle de l'Agence. Par exemple, des bordereaux de dépôt estampillés par la banque (ou l'équivalent) manquaient ou les versions électroniques des rapports de recettes n'étaient pas imprimées et jointes aux registres. Par conséquent, la direction de l'Agence dans ces bureaux n'a pas pu démontrer qu'elle avait vérifié quotidiennement que les recettes avaient été enregistrées comme il se doit dans le SDSC.
Bien que la valeur monétaire ne soit pas élevée dans les cas en cause, l'Agence est tout de même exposée à des risques. Elle a des contrôles clés à mettre en œuvre. Dans l'ensemble, les vérificateurs ont constaté que la direction de certains points d'entrée de l'Agence n'exerçait pas les contrôles nécessaires pour mettre l'argent en sûreté et pour produire des rapports des recettes.
Recommandation 2
Le vice-président de la Direction générale du contrôle devrait renforcer les contrôles de prévention et de détection clés pour s'assurer que l'argent dans les points d'entrée est bien mis en sûreté. Un rapprochement devrait être fait chaque mois entre les montants indiqués dans le SIED et les rapports des recettes et les montants des dépôts. Tous les montants non réglés doivent être suivis auprès de la Direction générale des opérations en temps opportun.
Plan d'action de la direction | Date d'achèvement |
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Les responsables de l'Agence sont d'accord avec cette recommandation. | |
2.1 La Direction générale du contrôle, en collaboration avec la Direction générale des opérations, acheminera une note de service à toutes les régions afin de leur rappeler les modalités d'application inscrites dans le Manuel d'exécution de l'ASFC pour le traitement et l'enregistrement prévus des espèces saisies, ainsi que pour la production de rapports à cet égard. | 31 octobre 2011 |
2.2 La Direction générale du contrôle fait actuellement le rapprochement quotidien des dépôts à l'échelle nationale, ce qui comprend les saisies d'espèces. En outre, la Direction générale du contrôle a mis en œuvre des procédures pour le rapprochement mensuel des espèces saisies consignées dans le SIED. | Mesure mise en œuvre |
2.3 Pour accroître l'opportunité du rapprochement, la Direction générale du contrôle :
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31 octobre 2011 |
2.4 En concertation avec la Direction générale des opérations, la Direction générale du contrôle établira un mécanisme pour faire rapport trimestriellement (rapport de classement chronologique) de l'état d'avancement des rapprochements au Comité permanent du contrôle, à la haute direction et à la direction régionale. L'établissement de mesures de contrôle à l'égard des notes liées à chacune des saisies d'espèces en suspens permettra d'assurer le respect des procédures et des politiques. | 31 octobre 2011 |
Critère de vérification : La direction du programme devrait avoir des responsabilités clairement définies pour ce qui est de la surveillance du programme des espèces et pour la production de rapports sur les résultats obtenus.
Ce critère n'a pas été rempli.
Un des contrôles clés à exercer sur un programme consiste à le surveiller pour fournir de l'information sur son efficacité.
L'Agence a établi des processus pour surveiller les saisies d'espèces.
L'équipe de vérification a examiné les listes de travail dans le SIED et elle a constaté que, dans certains points d'entrée, les surintendants n'avaient pas effectué leurs examens au moment voulu. Ce problème n'était pas répandu à l'échelle de l'Agence. Cependant, dans 14 points d'entrée, l'opportunité des examens mérite l'attention de la direction. De plus, la qualité de l'examen effectué par les surintendants a soulevé des préoccupations. Comme il est indiqué ci‑dessus, les surintendants doivent examiner les rapports narratifs des agents à l'appui de leur décision d'effectuer une saisie à un niveau donné. Comme il est indiqué à la section 3.1, dans bien des cas, les rapports narratifs n'appuyaient pas la décision d'effectuer une saisie avec pénalité.
Les bureaux de l'Agence dans les régions doivent faire une autoévaluation de la surveillance au moins une fois par année selon le CCO. Les procédures prévues par le CCO comprennent des mesures visant la mise en sûreté et l'enregistrement de l'argent, la communication d'explications suffisantes dans les rapports narratifs du SIED et l'établissement d'un document de transfert lorsque les fonds sont transférés à la police ou à la banque. L'équipe de vérification a obtenu tous les rapports du CCO depuis 2008 sur le Programme de déclaration des mouvements transfrontaliers des espèces. Bien que les surintendants aient noté certaines lacunes dans les rapports du CCO, ils n'ont pas mentionné beaucoup des questions soulevées pendant la vérification.
Recommandation 3
La vice-présidente de la Direction générale des opérations, en collaboration avec les directions générales du contrôle et des programmes, devrait créer un régime adéquat pour la surveillance des saisies d'espèces et faire régulièrement rapport des résultats à la direction des régions et de l'Administration centrale.
Plan d'action de la direction | Date d'achèvement |
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Les responsables de l'Agence sont d'accord avec cette recommandation. | |
3.1 La Direction générale des opérations, en concertation avec la Direction générale des programmes et la Direction générale du contrôle, examinera le module 2.2 du CCO pour s'assurer que les activités existantes faisant l'objet d'une surveillance sont pertinentes. | 31 octobre 2011 |
3.2 La Direction générale des opérations mettra à jour le CCO au besoin pour refléter et clarifier les activités signalées comme étant déficientes au cours de la vérification et elle intégrera les observations découlant de la présente vérification et de vérifications futures dans les examens du troisième volet du CCO. | 31 mars 2012 |
3.3 Les directions générales des programmes et des opérations adopteront conjointement un régime de surveillance opérationnelle et fonctionnelle régulière en alternant les mesures suivantes à chaque trimestre : 1) une analyse des échantillons aléatoires des saisies d'espèces (celle-ci sera effectuée par l'Administration centrale – aucune visite sur le terrain ne sera requise); et 2) une visite sur le terrain conjointe à des sites choisis pour mener une analyse sur place du traitement des saisies d'espèces. Les résultats seront communiqués à la direction des régions et de l'Administration centrale tous les trimestres. Cette surveillance permettra d'examiner des facteurs comme l'opportunité des revues de saisies, la consignation du traitement des espèces, la qualité des rapports narratifs et les responsabilités énoncées dans le Manuel d'exécution de l'ASFC. | Début en décembre 2011 et en cours par la suite |
3.4 La Direction générale des programmes s'engage à : | |
3.4.1 examiner et mettre à jour les exigences à l'égard des équipes du Programme de déclaration des mouvements transfrontaliers des espèces (les équipes); | 31 mars 2012 |
3.4.2 créer un nouvel outil pour permettre aux équipes de faire rapport à l'Administration centrale tous les mois. Cet outil démontrera la pertinence des équipes ainsi que leur efficacité, leur efficience et leur rentabilité; | 31 mars 2012 |
3.4.3 diffuser les nouvelles directives sur la production de rapports et le nouvel outil pour les membres des équipes au moyen d'un bulletin d'exécution; | 30 avril 2012 |
3.4.4 instaurer un régime de rapport régulier intégrant des commentaires des intervenants internes pour présenter chaque trimestre de l'information sur le rendement du Programme de déclaration des mouvements transfrontaliers des espèces. | 30 septembre 2012 |
3.4.5 exercer un contrôle sur les statistiques afin de s'assurer que le secteur de programme reçoit plus de 95 % de tous les rapports prévus (ainsi qu'il est fait mention dans le point 4.2) et afin de garantir que les rapports trimestriels sont acheminés à toutes les parties en cause. | 30 septembre 2012 |
Critère de vérification : L'Agence devrait adopter une stratégie fondée sur les risques pour gérer ses ressources et ses activités liées à la saisie d'argent soupçonné d'être illicite.
En général, ce critère a été rempli. Cependant, il reste des progrès à faire.
L'Agence emploie un certain nombre de stratégies pour gérer les risques liés au mouvement transfrontalier d'argent illicite et pour s'assurer que le programme des saisies est exécuté de façon uniforme. Ces stratégies comprennent les suivantes :
En octobre 2008, le Groupe d'action financière a évalué les efforts déployés par le Canada dans la lutte contre le blanchiment d'argent et le financement des activités terroristes. Cette évaluation a révélé que le Canada respectait l'intégralité de la Recommandation spéciale IX (RSIX). Cette recommandation spéciale vise à faire en sorte que les pays disposent de mesures transfrontalières pour détecter et confisquer l'argent illicite, à l'arrivée et au départ, ainsi que du pouvoir de mener des enquêtes aléatoires, ciblées ou fondées sur le renseignement.
Seulement trois pays (dont le Canada) sur trente-quatre se conforment à l'intégralité de la RSIX. L'évaluation a fait ressortir que le Canada est doté d'un système exhaustif pour empêcher les mouvements transfrontaliers d'espèces et d'instruments monétaires.
La stratégie fondée sur les risques en vigueur pour la gestion du Programme de déclaration des mouvements transfrontaliers des espèces était adéquate, mais des progrès restaient à faire.
Diminution du nombre de saisies
Entre 2009-2010 et 2010-2011, le nombre global de saisies effectuées en vertu de la Loi a diminué du tiers à l'échelle nationale. Comme le montre le tableau 1, le nombre de saisies de niveau quatre a chuté de moitié.
Tableau 1
2008–2009 | 2009–2010 | 2010–2011 | Total | ||||
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Nbre de saisies | Montant | Nbre de saisies | Montant | Nbre de saisies | Montant | Nbre de saisies | Montant |
171 | 7 574 513 $ | 197 | 6 060 071 $ | 99 | 2 582 203 $ | 467 | 16 216 787 $ |
L'équipe de vérification n'a pas pu trouver d'éléments probants indiquant que l'Agence a mené les analyses nécessaires pour établir la raison de cette tendance. Sans analyse, l'Agence ne peut pas savoir si la baisse découle, par exemple, des mesures dissuasives, d'un niveau d'observation accru chez les voyageurs ou encore de stratégies de contrebande d'espèces plus perfectionnées.
D'après l'Évaluation de l'Initiative intégrée de contrôle des produits de criminalité menée par Sécurité publique Canada en 2010-2011, les criminels sont de plus en plus sophistiqués et ils ont appris à atténuer l'incidence de nouvelles lois. Si elle connaissait les raisons de la baisse du nombre de saisies, l'Agence serait mieux en mesure d'évaluer le programme de saisies d'espèces, de faire rapport à son sujet et d'affecter des ressources aux secteurs les plus à risque.
Ciblage
L'Agence a créé des équipes chargées d'appliquer le Programme de déclaration des mouvements transfrontaliers des espèces aux voyageurs quittant le Canada dans les principaux aéroports internationaux à Vancouver, à Toronto et à Montréal. Ces équipes jouent un double rôle : 1) elles font de la sensibilisation pour encourager les passagers à déclarer tout l'argent qu'ils transportent; 2) ils saisissent de l'argent lorsque la loi le justifie et le permet.
L'Agence a l'intention d'adopter tôt ou tard une stratégie de ciblage des mouvements d'espèces vers l'étranger dans le cadre d'un programme restructuré de ciblage national. Cependant, au moment de la vérification, aucune information sur le programme de déclaration des mouvements vers l'étranger — comme les résultats des mesures d'exécution par vol — n'était recueillie ou analysée. Il est à noter que seules les équipes d'un des trois aéroports communiquaient les résultats des mesures d'exécution au niveau supérieur, et aucune des équipes ne faisait rapport de ces résultats par vol.
Cette information sera essentielle pour déterminer les secteurs les plus à risque, ce qui est nécessaire pour créer un programme futur de repérage national des espèces destinées à l'étranger. Par conséquent, jusqu'à ce que cette information soit disponible, il sera difficile d'élaborer un tel programme.
Recommandation 4
La vice-présidente de la Direction générale des programmes devrait examiner l'information sur le rendement du programme des saisies d'espèces pour s'assurer de disposer des informations et des analyses nécessaires à la prise de décisions opérationnelles et futures.
Plan d'action de la direction | Date d'achèvement |
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Les responsables de l'Agence sont d'accord avec cette recommandation. | |
La Direction générale des programmes s'engage à : | |
4.1 passer en revue et mettre à jour les exigences en matière de rapport à l'égard des équipes de déclaration des mouvements transfrontaliers des espèces (les équipes); | 31 mars 2012 |
4.2 créer un nouvel outil pour que les équipes puissent faire rapport à l'Administration centrale tous les mois. Cet outil démontrera la pertinence des équipes ainsi que leur efficacité, leur efficience et leur rentabilité; | 31 mars 2012 |
4.3 diffuser les nouvelles directives sur la production de rapports et le nouvel outil pour les membres de l'équipe au moyen d'un bulletin d'exécution; | 30 avril 2012 |
4.4 instaurer un régime de rapport régulier intégrant des commentaires des intervenants internes pour présenter chaque trimestre de l'information sur le rendement du Programme de déclaration des mouvements transfrontaliers des espèces; | 30 septembre 2012 |
4.5 exercer un contrôle sur les statistiques afin de s'assurer que le secteur de programme reçoit plus de 95 % de tous les rapports prévus (ainsi qu'il est fait mention dans le point 4.2) et afin de garantir que leurs rapports trimestriels sont acheminés à tous les parties en cause. | 30 septembre 2012 |
Critère de vérification : Le programme devrait fonctionner de manière efficiente.
La vérification n'a pas permis de tirer des conclusions sur l'efficience parce qu'aucun point de repère en matière d'efficience n'avait pas été établi. De l'information est fournie ci‑dessous sur les coûts et le rendement du programme pour faire avancer les discussions sur l'efficience.
L'Agence reçoit 7,5 millions de dollars par année pour le Programme de déclaration des mouvements transfrontaliers des espèces. Ces fonds sont répartis entre l'Administration centrale (2,8 millions de dollars) et les régions (4,7 millions de dollars). Ils servent notamment à financer la collecte et le traitement des déclarations volontaires d'espèces, les équipes chargées des mouvements d'espèces vers l'étranger, les équipes maître-chien affectées à la détection des espèces et la charge de travail croissante liée à la collecte de renseignements. À l'Administration centrale, les fonds sont divisés entre plusieurs directions générales.
Même si les affectations étaient claires, les dépenses, elles, ne l'étaient pas. L'équipe de vérification n'a pas pu confirmer le montant des dépenses annuelles à l'Administration centrale et dans les régions, parce que le personnel n'y faisait pas expressément le suivi du temps consacré à ces activités. Dans certains cas, comme le processus à l'arrivée, le suivi peut être difficile, parce que les agents mènent simultanément un certain nombre d'activités d'exécution et de facilitation.
Les agents des services frontaliers jouent un rôle important en matière d'exécution en détectant les sommes non déclarées donnant lieu à des saisies d'espèces. Pour les exercices 2009‑2010 et 2010‑2011, les renvois par des agents ont donné lieu à environ 90 % des saisies avec pénalité et à environ 80 % des saisies de niveau quatre. D'autres renvois, comme ceux des secteurs du ciblage ou du renseignement, ont joué un rôle négligeable dans la saisie d'espèces.
Au moment de la vérification, l'Agence avait huit équipes maître-chien affectées à la détection des espèces dans les grands aéroports et postes frontaliers à l'échelle du Canada. Il y avait une équipe dans chaque région, sauf dans la région de l'Atlantique, et deux équipes dans la région du Grand Toronto (RGT). Chaque équipe coûte 130 000 $ par année, elle est mobile et en mesure de travailler dans les différents bureaux de sa région.
Pour les exercices 2009-2010 et 2010-2011, les équipes maître-chien ont été à l'origine d'environ 4 % des saisies avec pénalité et d'environ 8 % des saisies de niveau quatre. Le nombre de renvois effectués par ces équipes a varié considérablement dans les régions, le Pacifique et la RGT ayant généré ensemble plus de 90 % de ces renvois. Les équipes maître-chien ont un effet dissuasif et contribuent à renseigner le public sur les exigences en matière de déclaration d'espèces.
Des équipes affectées à la déclaration des mouvements transfrontaliers des espèces ont été mises sur pied dans les trois aéroports les plus achalandés et présentant les risques les plus élevés. Ces équipes travaillent à appliquer et à faire respecter la Loi pour ce qui est de l'exportation des espèces. Selon les statistiques de saisie consignées dans le SIED, le nombre de saisies au départ dans les trois aéroports était comparable. Les saisies de niveau quatre ont été peu nombreuses dans un des aéroports par rapport aux deux autres pour les exercices 2009-2010 et 2010-2011. Nous avons constaté que, dans cet aéroport, des fonds avaient été affectés à la création d'une équipe spécialisée dans les mouvements d'espèces vers l'étranger, mais que les fonds étaient finalement allés à une équipe dotée d'un mandat plus vaste.
Il est à noter que, si les régions du Pacifique et du Grand Toronto ont reçu environ 50 % du financement régional pour le programme, au cours des exercices 2009-2010 et 2011-2012, elles ont effectué environ 70 % des saisies avec pénalité (niveaux un, deux et trois) et 75 % des saisies de niveau quatre.
Principaux intervenants | Fonctions principales |
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Direction générale des opérations – régions – points d'entrée |
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Direction générale des opérations – régions – renseignement |
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Police |
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Direction générale des opérations – Administration centrale |
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Direction générale des programmes |
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Direction des recours |
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Direction générale du contrôle |
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Travaux publics et Services gouvernementaux Canada – Direction de la gestion des biens saisis |
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Secteurs d'intérêt | Critères de vérification |
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1. Gérance | 1.1 Les transactions sont enregistrées correctement, en temps opportun, et conformément aux lois. |
1.2 Les biens (espèces confisquées et pénalités perçues) sont à l'abri des pertes. | |
2. Politiques et programmes | 2.1 Tous les gestionnaires surveillent systématiquement le Programme de déclaration des mouvements transfrontaliers des espèces. La surveillance est planifiée, structurée et consignée en dossier, et les résultats sont communiqués aux échelons supérieurs. |
2.2 Les produits de la criminalité ou les fonds destinés au financement d'activités terroristes sont saisis. Les saisies avec pénalité de gros montants non déclarés sont suffisamment étayées dans les rapports des agents. | |
3. Gestion des risques | 3.1 La direction utilise une stratégie fondée sur les risques pour cibler les mouvements transfrontaliers d'espèces et communique les résultats. |
3.2 Le programme des saisies d'espèces est géré de façon uniforme et efficace partout au Canada. |
Les niveaux de saisie suivants sont appliqués au cas par cas[ 10 ].
Saisies de niveau un | Pénalité de 250 $ lorsqu'une personne ou une entité :
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Saisies de niveau deux | Pénalité de 2 500 $ lorsqu'une personne ou une entité :
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Saisies de niveau trois | Pénalité de 5 000 $ lorsqu'une personne ou une entité :
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Saisies de niveau quatre | Confiscation
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E311 | Carte de déclaration de l'ASFC |
E677 | Déclaration sur les mouvements transfrontaliers d'espèces et d'instruments monétaires - Particuliers |
E667 | Déclaration sur les mouvements transfrontaliers d'espèces et d'instruments monétaires - Général |
E668 | Déclaration sur les mouvements transfrontaliers d'espèces et d'instruments monétaires complétée par la personne responsable du moyen de transport |
K19C | Saisie douanière, espèces et effets |
K19C-1 | Feuille d'inventaire des espèces |
K24 | Reçu global pour éléments non monétaires |
Agence | Agence des services frontaliers du Canada |
BVG | Bureau du vérificateur général du Canada |
TPSGC | Travaux publics et Services gouvernementaux Canada |
Régions | Régions de l'Agence des services frontaliers du Canada |
Équipes | Équipes du Programme de déclaration des mouvements transfrontaliers des espèces |
CANAFE | Centre d'analyse des opérations et déclarations financières du Canada |
Loi | Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes |
Agent | Agent des services frontaliers |
$CAN | Dollar canadien |
SDSC | Système des douanes pour le secteur commercial |
SIED | Système intégré d'exécution des douanes |
CCO | Cadre de contrôle des opérations |
RSIX | Recommandation spéciale IX du Groupe d'action financière |