Direction de la vérification interne et de l’évaluation des programmes
Évaluation du programme du secteur commercial dans le mode aérien
Mars 2017

Note

[*] L’astérisque apparaît pour signaler que des renseignements de nature délicate ont été supprimés en application de la Loi sur l’accès à l’information et de la Loi sur la protection des renseignements personnels.

Table des matières

Acronymes et abréviations

AC
Administration centrale
AE
Aéroport d’entrée
ASF
Agent des services frontaliers
ASFC
Agence des services frontaliers du Canada
CITES
Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction
EDI
Échange de données informatisé
EFVM
Expédition de faible valeur par messagerie
ENRF
Évaluation nationale des risques à la frontière
ETP
Équivalent temps plein
É. U.
États-Unis
IPEC
Information préalable sur les expéditions commerciales
MDM
Mainlevée contre documentation minimale
OCDE
Organisation de coopération et de développement économiques
PE
Point d’entrée
PFBA
Programme de formation de base des agents
RGT
Région du Grand Toronto
RNO
Région du Nord de l’Ontario
SAP
Sanction administrative pécuniaire
RSAP
Régime de sanctions administratives pécuniaires
RSO
Région du Sud de l’Ontario

Sommaire

Description du programme

Le programme du secteur commercial dans le mode aérien est un sous-programme du programme de détermination de l’admissibilité (1.3) de l’Architecture d’alignement des programmes actuelle. Le sous-programme comprend quatre modes (aérien, ferroviaire, maritime et routier) et couvre le traitement du secteur commercial et le contrôle des voyageurs. Le traitement du secteur commercial se rapporte à l’évaluation systématique des marchandises et du fret.

À l’appui du mandat de l’ASFC, le programme du secteur commercial dans le mode aérien facilite la déclaration, la mainlevée et la déclaration en détail provisoire des expéditions commerciales importées, tout en assurant une gestion efficace des risques, ainsi que la conformité aux exigences législatives pour l’importation des marchandises au Canada.

But de l’évaluation, portée et limitations

Cette évaluation a pour but d’évaluer les importations commerciales dans le mode aérien. Plus particulièrement, cette évaluation est axée sur les activités des agents des services frontaliers (ASF) pendant les inspections primaires et secondaires du volet aérien commercial. Ces activités comprennent l’examen de la mainlevée, les renvois aux examens, les examens au secondaire et les examens des moyens de transport.

Cette évaluation ne comprend pas les expéditions de faible valeur transportées par l’entreprise de messagerie, les évaluations des exportations et des risques avant l’arrivée par le Centre national de ciblage. La centralisation du ciblage a été évaluée et vérifiée en 2015 et, par conséquent, le ciblage des transporteurs aériens de marchandises n’a pas été évalué dans le cadre de cette évaluation. Toutefois, les liens et les interactions entre le ciblage des transporteurs aériens et les examens du secteur commercial sont étudiés et abordés pour améliorer l’efficacité et le rendement du programme.

Lors de cette évaluation, le programme ne comportait pas de modèle logique (ML), de stratégie de gestion du rendement ou d’indicateurs de rendement principaux approuvés. Par conséquent, les indicateurs destinés aux fonctions de l’évaluation ont été conçus pour mesurer les résultats immédiats conformément à ce que nous avons indiqué dans l’ébauche du ML.

Constatations

Pertinence

Le programme du secteur commercial dans le mode aérien fournit des mécanismes à l’Agence afin de faciliter le traitement des marchandises représentant un risque faible, et de permettre aux ASF de se concentrer sur les marchandises représentant un risque élevé, dont le risque est inconnu ou les marchandises réglementées. Le programme soutient les priorités du gouvernement du Canada en assurant une plus grande sécurité à la frontière et en garantissant l’identification et la gestion efficace des marchandises représentant un risque élevé. Le programme est également adapté aux rôles et aux responsabilités du gouvernement fédéral pour exécuter la Loi sur l’Agence des services frontaliers du Canada et la Loi sur les douanes.

Atteinte des résultats escomptés

Coordination et collaboration améliorées avec les partenaires dans le mode aérien

De manière générale, la collaboration de l’équipe du programme, les relations professionnelles saines et la mobilisation auprès des autres ministères et des principaux intervenants ont contribué à la facilitation de la circulation des marchandises légitimes et à l’interdiction des marchandises illégitimes.

Circulation améliorée des marchandises légitimes, et identification et interception améliorées des marchandises non admissibles

Le programme contribue à la mainlevée accélérée des marchandises légitimes par l’entremise de différents mécanismes en place, lesquels évaluent les risques et déterminent les marchandises représentant un risque élevé devant être interceptées et examinées.

De plus, le programme contribue à l’obtention de résultats immédiats en déterminant et en interceptant les marchandises interdites par l’examen de la plupart des renvois. En raison du peu de données offertes, la mesure dans laquelle le programme a atteint les résultats escomptés n’a pu être évaluée.

Conformité accrue des expéditions dans le mode aérien

Puisque l’efficacité du Régime des sanctions administratives pécuniaires destiné à favoriser la conformité dans le secteur commercial demeure inconnue, la mesure dans laquelle le programme a atteint les résultats escomptés pour accroître la conformité des expéditions dans le mode aérien n’a pu être évaluée.

Illustration de la productivité et des économies

[*] La Direction générale des programmes travaille actuellement sur la conception d’un modèle d’attribution des ressources (MAR) destiné au traitement du secteur commercial, cet outil nous aidera à évaluer la productivité et les économies lors d’évaluations futures.

Recommandations

Pour améliorer la prestation du programme commercial dans le mode aérien, ainsi que la gestion et l'établissement de rapports sur le rendement du programme, et pour veiller à ce que le programme atteigne ses objectifs, les recommandations suivantes sont proposées :

  1. Le vice-président de la Direction générale des programmes devrait mettre en place une stratégie de mesure du rendement, incluant la réalisation d’avantages, pour permettre à la direction d’évaluer la façon dont les nouvelles initiatives contribuent à l’efficacité et au rendement du programme du secteur commercial dans le mode aérien.
  2. Le vice-président de la Direction générale des programmes devrait élaborer et publier des normes de service destinées au traitement primaire dans le secteur commercial.
  3. Le vice-président de la Direction générale des programmes devrait assurer le suivi et rendre compte des résultats des renvois pour examen aux autres ministères et organismes.

Introduction

L’un des rôles primordiaux du gouvernement du Canada est d’assurer la sécurité du Canada et de ses citoyens au moyen de la prévention du crime, de l’exécution de la loi, de la protection des frontières canadiennes et de la préparation aux urgences, tout en soutenant le programme économique du gouvernement. L’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC), qui fait partie du portefeuille du ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile, offre des services frontaliers intégrés qui appuient les priorités en matière de sécurité nationale et facilitent la libre circulation des personnes et des marchandises admissibles.

À l’appui du mandat de l’ASFC, le programme du secteur commercial dans le mode aérien facilite la déclaration, la mainlevée et la déclaration en détail provisoire des expéditions commerciales importées, tout en assurant une gestion efficace des risques, ainsi que la conformité aux exigences législatives pour l’importation de ces marchandises au CanadaFootnote 1.

La présente évaluation porte sur les importations commerciales dans le mode aérien et exclut les expéditions de faible valeur par messagerie (EFVM), les exportations et les évaluations des risques avant l’arrivée par le Centre national de ciblage (CNC). Une réponse et plan d’action de la direction (RPAD), qui vise à donner suite aux constatations et aux recommandations formulées dans le cadre de l’évaluation, est présentée à l’annexe A.

Contexte du programme

Dans le secteur commercial, les transporteurs et les agents d’expédition sont tenus de déclarer les marchandises commerciales avant qu’elles n’arrivent au Canada. Ils peuvent le faire en fournissant de l’Information préalable sur les expéditions commerciales (IPEC), qui constitue les données électroniques préalables à l’arrivée sur les marchandises transportées pour importation au CanadaFootnote 2. L’IPEC aide l’Agence à cerner les menaces le plus rapidement possible dans le continuum commercial et facilite la circulation des marchandises légitimes. Les importateurs doivent rendre des comptes sur les marchandises commerciales importées devant pénétrer l’économie canadienne. À l’arrivée, les expéditions peuvent : a) obtenir la mainlevée à un entrepôt d’attente désigné; b) être retenues par l’ASFC en attendant la présentation de la déclaration de mainlevée par l’importateur; et c) être renvoyées pour examen par l’ASFC ou un autre ministère. Les transporteurs, les agents d’expédition, les importateurs ou les courtiers qui enfreignent la législation et/ou les règlements applicables peuvent faire l’objet de mesures d’exécution. Une description plus détaillée du programme est présentée à l’annexe B.

Le programme du secteur commercial dans le mode aérien compte une ébauche du modèle logique dont les résultats sont les suivants :

But, portée et méthode de l’évaluation

Le programme du secteur commercial dans le mode aérien est un sous-programme du programme de détermination de l’admissibilité (Architecture d’alignement des programmes 1.3). Le sous programme inclut quatre modes de transport (aérien, ferroviaire, maritime et routier) et englobe le traitement des voyageurs et le traitement commercial. Le traitement commercial consiste en une évaluation systématique des marchandises ou du fret. L’Architecture d’alignement des programmes est actuellement révisée et deviendra le Cadre ministériel des résultats.

Le programme du secteur commercial dans le mode aérien a été désigné pour faire l’objet d’une évaluation en 2015-2016 dans le cadre du plan d’évaluation quinquennal 2015-2020 de l’ASFC, et a été approuvé par le Comité d’évaluation de la haute direction en mai 2015. Une vérification du fret aérien a été réalisée en 2014. Cependant, le programme du secteur commercial dans le mode aérien n’a pas été évaluéFootnote 3.

Conformément à la Politique sur l’évaluation de 2009 du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT), la présente évaluation a porté sur la pertinence et le rendement (efficacité, efficience et rentabilité) du programme du secteur commercial dans le mode aérien en fonction des données recueillies durant la période de 2011-2012 à 2015-2016. La portée de l’évaluation a englobé les activités exécutées au primaire et au secondaire par les agents des services frontaliers (ASF) travaillant dans le secteur commercial dans le mode aérien. Ces activités incluent l’examen de la mainlevée, des renvois pour examen, des examens secondaires et des examens des moyens de transport.

La centralisation du ciblage a fait l’objet d’une évaluation et d’un audit en 2015, et c’est pourquoi le ciblage du fret aérien n’est pas visé par la présente évaluation. Toutefois, les liens et interactions entre le ciblage du fret aérien et les examens dans le secteur commercial font l’objet d’examens et d’analyses aux fins de l’amélioration de l’efficacité et de l’efficience du programmeFootnote 4.

La phase de recherche de l’évaluation a été menée de mars à mai 2016 et a inclus des méthodes de recherche quantitative et qualitative (voir la description détaillée à l’annexe C). L’équipe d’évaluation a mené des entrevues, elle a analysé les données sur le rendement, les ressources humaines et les renseignements financiers du programme, elle a examiné les documents clés du programme et elle a effectué des recherches sur le terrain dans trois régions.

Pour les besoins de la présente évaluation, il faut tenir compte des limites suivantes :

Constatations et recommandations

Pertinence

Besoin continu

Constatation : Le programme du secteur commercial dans le mode aérien répond toujours à un besoin, étant donné que le nombre d’expéditions arrivant au pays a augmenté de 2011-2012 à 2015-2016 et que le mode aérien est exposé à des risques connus.

Le transport de marchandises par la voie aérienne constitue le plus rapide et le plus coûteux de tous les modesFootnote 6. Au Canada, les mainlevées dans le secteur commercial dans le mode aérien représentent environ 25 % des mainlevées (à l’exception des opérations postales et des expéditions de faible valeur par messagerie), contre 69 % dans le mode routier, 3 % dans le mode maritime et 3 % dans le mode ferroviaire (pièce 1)Footnote 7.

Pièce 1 : Nombre de mainlevéesFootnote 8 dans le secteur commercial par mode (ferroviaire, maritime, routier, aérien) de 2011-2012 à 2015-2016

Pièce 1 : Nombre de mainlevées dans le secteur commercial par mode (ferroviaire, maritime, routier, aérien) de 2011-2012 à 2015-2016

De 2011-2012 à 2015-2016, le nombre de mainlevées dans le mode aérien a augmenté de 27 % (pièce 2). Un rapport de 2015 de l’Association du transport aérien international (ATAI) prévoit une croissance moyenne de 4,1 % par année des volumes de fret aérien au cours des cinq prochaines annéesFootnote 9.

Pièce 2 : [*]

Footnote 10

Footnote 11

Source : Données des systèmes de l'ASFC, du 18 août 2016

[*]Footnote 12

[*]Footnote 13 [*]Footnote 14 [*]Footnote 15 [*]Footnote 16 [*]Footnote 17 [*]Footnote 18

Le programme du secteur commercial dans le mode aérien vise à accélérer le traitement des marchandises à faible risque, ce qui permet aux ASF de se concentrer sur les marchandises à risque élevé ou inconnu ou sur les marchandises réglementées. Il faut que l’ASFC continue de s’acquitter de cette responsabilité dans le cadre du programme du secteur commercial dans le mode aérien, car le nombre d’expéditions aériennes ne cesse d’augmenter et le mode aérien comporte des facteurs de risque connus.

Harmonisation avec les priorités gouvernementales et les responsabilités et rôles fédéraux

Constatation : Le programme du secteur commercial dans le mode aérien contribue aux priorités du gouvernement du Canada en facilitant le mouvement des marchandises à faible risque, tout en assurant une gestion efficace des marchandises à risque élevé et en veillant à ce que les exigences législatives relativement à l’importation de ces marchandises soient respectées.

En facilitant le mouvement des marchandises à faible risque, tout en assurant une gestion efficace des marchandises à risque élevé, le programme du secteur commercial dans le mode aérien contribue aux priorités du gouvernement du Canada. L’objectif du programme est de faciliter la déclaration, la mainlevée et la déclaration en détail provisoire des expéditions commerciales à faible risque qui respectent les exigences législatives tout en assurant une gestion et une identification efficaces des risques et des menaces. L’objectif du programme, qui fait partie du programme de détermination de l’admissibilité, s’aligne sur le résultat stratégique de l’ASFC qui consiste à faciliter les échanges commerciaux et les mouvements de voyageurs à la frontière du Canada, et à protéger la population canadienne contre les risques liés à la frontière.

L’un des objectifs du Plan d’action Par-delà la frontière sur la sécurité du périmètre et la compétitivité économique du Canada et des États-Unis est de cerner les menaces le plus tôt possible dans le continuum des voyages et du commerce afin d’assurer la sécurité des CanadiensFootnote 19. Pour atteindre cet objectif, l’Agence a établi des processus d’évaluation des risques liés à l’IPEC avant l’arrivée par l’entremise du CNC, qui aide le programme du secteur commercial dans le mode aérien à cerner les menaces le plus tôt possible.

Le programme contribue aussi à assurer un Canada sûr et sécuritaire, soit un résultat recherché par le gouvernement du Canada, et contribue à la priorité du gouvernement du Canada qui consiste à assurer une plus grande sécurité et prospérité, tel qu’il a été annoncé dans le discours du Trône de 2016Footnote 20.

Constatation : Pour le compte du gouvernement du Canada, l’ASFC assume la responsabilité et le rôle fédéraux qui consistent à faire respecter la Loi sur l’Agence des services frontaliers du Canada (Loi sur l’ASFC) et la Loi sur les douanes.

Le mandat de l’ASFC qui consiste à offrir des services frontaliers intégrés appuyant les priorités en matière de sécurité nationale et de sécurité publique, tout en facilitant la libre circulation des personnes et des marchandises admissibles, est clairement prévu à l’article 5 de la Loi sur l’ASFCFootnote 21. Le programme du secteur commercial dans le mode aérien permet de détecter et d’intercepter les marchandises non admissibles, tout en veillant à ce que les marchandises légitimes soient traitées aux fins de mainlevée selon les normes de service établies, notamment pour la mainlevée contre documentation minimale (MDM) par EDIFootnote 22. La MDM par EDI permet aux importateurs d’obtenir la mainlevée de marchandises avant l’acquittement des droits et des taxes applicables en présentant des documents comptables temporaires par voie électronique.

En outre, l’ASFC élabore, tient à jour et applique les lois, les règlements, les politiques et les procédures du secteur commercial en ce qui a trait au mouvement des marchandises commerciales qui entrent au Canada, transitent par le pays et en sortent. Les exigences législatives et les pouvoirs des agents relativement au traitement des expéditions commerciales découlent de plus de 90 lois, règlements et accords internationaux. L’Agence agit aussi pour le compte d’autres ministères et organismes fédéraux, des provinces et des territoires. Ces exigences et pouvoirs comprennent le fait de percevoir les droits et taxes pour d’autres ministères et organismes, en plus d’intercepter les marchandises non admissibles avant qu’elles n’entrent au CanadaFootnote 23.

Réalisation des résultats escomptés

Mesure du rendement du programme du secteur commercial dans le mode aérien

Constatation : Le modèle logique et le cadre de la stratégie de mesure du rendement du programme du secteur commercial dans le mode aérien sont à l’étape d’ébauche. Un certain nombre d’initiatives conçues pour améliorer la prestation du programme sont en cours; des indicateurs de rendement seront requis à leur égard.

On a créé une ébauche du modèle logique et une ébauche du cadre de la stratégie de mesure du rendement en juillet 2015. Cependant, ces outils n’ont pas été achevés ou approuvés. Réunis, le modèle logique et le cadre de la stratégie de mesure du rendement permettraient de recueillir des données sur le rendement en vue d’une prise de décisions efficaceFootnote 24.

Au moment de l’évaluation, il manquait des données historiques pour évaluer les tendances, et les chiffres sur la mesure du rendement qui servaient à gérer le rendement du programme et à évaluer l’utilisation des ressources étaient limités. Cependant, l’établissement de rapports du programme du secteur commercial dans le mode aérien s’est amélioré. Par exemple, depuis 2013-2014, le programme communique de l’information à la haute direction chaque trimestre au moyen du Sommaire du rendement de l’Agence. Le Sommaire du rendement de l’Agence fournit des renseignements de haut niveau sur les tendances en matière de volume d’importation, les taux d’examens et les résultats connexes et les sanctions administratives pécuniaires (SAP) à l’intention de la haute direction.

Afin d’assurer la préparation de rapports exacts sur le rendement, on a également mis l’accent sur l’examen et la communication d’une rétroaction aux régions en ce qui concerne la qualité des renseignements consignés dans les systèmes de l’ASFC. [*Footnote 25] [*]. Une rétroaction est communiquée aux régions dans le but de mieux « boucler la boucle » [*Footnote 26].

Un certain nombre d’initiatives de modernisation en cours auront une incidence sur la prestation du programme, notamment le Manifeste électronique, l’Initiative du guichet unique et la Modernisation du contrôle du fret et des entrepôts d’attente. Selon la stratégie pour la réalisation de la vision Au-delà de 2020 dans le continuum du secteur commercial, la modernisation permettra d’accroître l’automatisation et l’intégration des processus du secteur commercial, de mettre à niveau les technologies et d’offrir de nouveaux outils aux partenaires de la chaîne commerciale et aux ASF, afin de veiller à ce que l’ASFC s’acquitte de ses responsabilités à l’égard de l’exécution de la loi et de la facilitation du commerceFootnote 27. Au fur et à mesure que les nouvelles initiatives seront mises en œuvre, il sera crucial d’élaborer des indicateurs de rendement et des normes de service afin de communiquer à la direction l’information nécessaire pour évaluer la façon dont ces initiatives contribuent à l’efficacité et au rendement du programme du secteur commercial dans le mode aérien.

Recommandation 1 : Le vice-président de la Direction générale des programmes devrait mettre en place une stratégie de mesure du rendement, incluant la réalisation d’avantages, pour permettre à la direction d’évaluer la façon dont les nouvelles initiatives contribuent à l’efficacité et au rendement du programme du secteur commercial dans le mode aérien.

Collaboration et coordination améliorées avec les partenaires dans le mode aérien

Constatation : Il faut collaborer avec les partenaires afin de faciliter la circulation des marchandises légitimes et d’intercepter les marchandises non légitimes, d’autant plus que les ASF sont appelés à appliquer de nombreuses lois et mesures législatives pour le compte d’autres ministères.

Les relations de travail positives entre l’ASFC et les autres ministères sont essentielles, car elles offrent des possibilités de formation officieuses permettant d’échanger de l’information et de mieux comprendre les mandats organisationnels en l’absence de formation officielle. Dans une région, les partenairesFootnote 28 ont expliqué qu’ils menaient des séances d’information à l’intention des nouveaux ASF du secteur commercial de façon ponctuelle. La formation et l’échange de renseignements officieux sont importants, car il y a peu de cours sur les exigences des autres ministères disponibles en ligne, et peu de possibilités de formation conjointe officielle pour appuyer les ASF.

À l’échelle nationale, l’ASFC mobilise les principaux intervenantsFootnote 29 sur des questions concernant les politiques, les procédures, les stratégies et les programmes opérationnels par l’intermédiaire du Comité consultatif sur les activités commerciales à la frontièreFootnote 30. À l’échelle régionale, les renseignements sont échangés avec les intervenants externes par l’intermédiaire des associations et des courtiers en douane, ainsi que dans le cadre des relations quotidiennes avec l’ASFC. Les ASF et les intervenants externes ont indiqué leur satisfaction à l’égard des relations de travail actuelles, et précisé que des mécanismes plus officiels n’étaient pas nécessaires à l’échelle locale, étant donné qu’ils pouvaient passer par ces réseaux pour transmettre à l’Administration centrale (AC) toute question d’intérêt national.

Circulation améliorée des marchandises légitimes

Constatation : L’ASFC a mis en place divers mécanismes d’évaluation du risque pour cerner les marchandises à risque élevé aux fins d’interception et d’examen, ce qui permet une mainlevée accélérée des marchandises légitimes. [*].

[*]. Le programme commercial dans le mode aérien a adopté divers mécanismes pour faciliter l’acheminement des marchandises légitimes. Dans le cadre de ce processus, les transporteurs aériens et les agents d’expédition sont tenus de déclarer l’Information préalable sur les expéditions commerciales (IPEC), par l’intermédiaire de l’EDIFootnote 31. L’IPEC est évalué [*] à l’aide du système de l’ASFC pour que l’on puisse en déterminer le risque; on peut ainsi déterminer si les expéditions doivent être renvoyées aux fins d’examen à la lumière des risques liés à la santé, à la sûreté et à la sécurité. De plus, les importateurs transmettent des renseignements sur la mainlevée (par voie électronique ou sur support papier) avant et après l’arrivée des marchandises au Canada. [*]. Si des renseignements insuffisants ou inexacts sont transmis, le client concerné (c. à d. importateur, courtier, etc.) sera tenu d’apporter les corrections nécessaires. La plus grande partie des mainlevées accordées dans le secteur commercial dans le mode aérien sont réalisées à la lumière des renseignements fournis par l’intermédiaire de l’EDIFootnote 32. Les mainlevées sur support papier représentent moins de 5 % des transactions.

[*] (pièce 3).

Pièce 3 : [*]

Source : Données des systèmes de l'ASFC, du 25 mai 2016.

Constatation : À l’échelle nationale, le programme du secteur commercial dans le mode aérien a respecté de manière constante la norme de service visée pour la mainlevée contre documentation minimale par échange de données informatisé, ce qui démontre l’engagement de l’ASFC envers la prestation du service en temps opportun, ainsi que sa capacité de rationaliser et de simplifier les formalités à la frontière afin de faciliter la circulation des marchandises légitimes.

Les mainlevées électroniques sont importantes pour les initiatives de modernisation de l’ASFC, telles que le Manifeste électronique et l’Initiative du guichet unique, qui s’appuient sur des données saisies par voie électronique afin d’évaluer systématiquement le risque et d’identifier les risques potentiels le plus tôt possible dans le continuum du secteur commercial. Les données transmises par voie électronique permettent aussi de réduire la nécessité pour les ASF de traiter manuellement les mainlevées papier et de les saisir dans le système de l’ASFC. La proportion de toutes les mainlevées découlant de transmissions électroniques a augmenté, de 94 % en 2011-2012 à 96 % en 2015 2016.

À l’échelle nationale, en ce qui concerne les marchandises non réglementées par les autres ministères, l’ASFC a établi qu’elle devait communiquer la décision sur la mainlevée (c. à d. mainlevée, renvoi ou rejet) aux clients dans les 45 minutes suivant l’arrivée pour ce qui est de la MDM par EDI. Cette norme de service a été respectée tous les ans, mais elle a reculé, de 86 % en 2011-2012 à 75 % en 2015-2016. Selon les personnes interviewées, cela pourrait découler de la pénurie de personnel et du nombre de transactions par EDI reçues à l’extérieur des heures ouvrables (c. à d. durant la nuit).

Pièce 4 : Respect de la norme de service pour la MDM par EDI de 2011-2012 à 2015-2016

Pièce 4 : Respect de la norme de service pour la MDM par EDI de 2011-2012 à 2015-2016

Constatation : [*]

[*]Footnote 33

[*]Footnote 34

[*]Footnote 35

[*]Footnote 36

Pièce 5: [*]

Source : Données des systèmes de l'ASFC, du 8 août 2016

[*] Les mainlevées sont soit traitées par un système de l’ASFC, soit manuellement par les ASF [*].

Pièce 6 : [*]Footnote 37

Source : Données des systèmes de l'ASFC, du 25 mai 2016

À l’heure actuelle, il n’y a aucune norme de service publiée en matière de délais de traitement primaire sauf pour la MDM par EDI. Ainsi, les intervenants du secteur commercial ne peuvent pas intégrer de délais de traitement primaire à leurs modèles d’affaires.

Recommandation 2 : Le vice-président de la Direction générale des programmes devrait élaborer et publier des normes de service destinées au traitement primaire dans le secteur commercial.

Détection et interception améliorées des marchandises non admissibles

Constatation : En examinant la plupart des renvois, le programme du secteur commercial dans le mode aérien contribue à son résultat immédiat qui consiste à détecter et à intercepter les marchandises non admissibles.

[*]Footnote 38 [*]Footnote 39 [*]

[*]Footnote 40 [*]Footnote 41 [*]

[*]. Une fois les données sur la mainlevée examinées par le système de l’ASFC, il existe des méthodes par lesquelles les expéditions commerciales peuvent être référées, y compris, mais sans s'y limiter :Footnote 42

Renvois sélectifs (manuels) – renvois pour examen faits par un ASF
[*]
• Renvois aléatoires – renvois pour examen sélectionnés par le système de l’ASFC [*]
[*]

[*] (Pièce 7)Footnote 43. Les résultats des renvois aléatoires constituent un point de repère pour la comparaison avec d’autres types de renvois, la validation des indicateurs de risque existants et la détermination de nouveaux indicateurs et tendances en matière de non-conformité. [*]

Pièce 7 : [*]

Source : Données des systèmes de l'ASFC, du 25 mai 2016.

[*]

[*], les renvois manuels comprennent les transmissions par EDI et celles autres que par EDI. Lorsqu’une demande de mainlevée autre que par EDI est présentée, les ASF peuvent faire le renvoi à la lumière des échanges avec le client faisant la déclaration, [*]. Cela pourrait expliquer le grand nombre d’examens fructueux des renvois manuels formulés à la lumière des déclarations non liées à l’EDI, et, par conséquent, le taux supérieur d’examens fructueux ayant fait l’objet d’un renvoi manuel.

[*]

[*]

[*]

Therefore, it is recommended that:

Recommandation 3 : Le vice-président de la Direction générale des programmes devrait assurer le suivi et rendre compte des résultats des renvois pour examen aux autres ministères et organismes.

[*]Footnote 44

[*]Footnote 45

[*]

Conformité accrue des expéditions aériennes

Constatation : Le Régime de sanctions administratives pécuniaires vise à encourager la conformité dans le secteur commercial. Cependant, des données limitées ne permettent pas d’en évaluer l’efficacité.

L’article 42 de la Loi sur les douanes confère à l’ASFC le pouvoir de vérifier la conformitéFootnote 46. L’ASFC utilise le Régime de sanctions administratives pécuniaires (RSAP) pour imposer des sanctions pécuniaires aux clients du secteur commercial qui enfreignent la législation commerciale et frontalièreFootnote 47. Le RSAP a pour but d’offrir à l’Agence un moyen d’assurer la conformitéFootnote 48. Selon une étude réalisée par l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), on peut déterminer la conformité des importateurs en déterminant si le « coût » de la contravention dépasse les avantages qu’elle procure. Les clients considèrent comme des « coûts », le montant des pénalités, les retards et les obstacles dans le cadre du processus et la question de savoir si ces « coûts » seront vraiment imposésFootnote 49.

Actuellement, l’ASFC impose des sanctions administratives pécuniaires (SAP) aux transporteurs, aux agents d’expédition, aux importateurs/exportateurs, aux courtiers et aux exploitants d’entrepôt pour prévenir la non conformité. Cependant, jusqu’à présent, on n’a pas réalisé une étude exhaustive de l’efficacité du RSAP en général. Les représentants de l’ASFC interviewés ont déclaré que les coûts associés à une SAP sont parfois considérés comme une dépense d’affaires acceptable, et les clients choisiront de ne pas se conformer et de payer les SAP. [*]Footnote 50

À l’échelle internationale, il y a divers RSAP en place pour encourager la conformité. À l’avenir, il pourrait être utile pour l’ASFC d’évaluer l’efficacité des RSAP et d’effectuer des comparaisons à la lumière des données internationales.

Démonstration de l’efficience et de la rentabilité

Affectation et utilisation des ressources

Constatation : Les dépenses du programme du secteur commercial dans le mode aérien ont été de 21,9 M$ en 2015 2016.

Aucun renseignement budgétaire précis n’est disponible pour le programme du secteur commercial dans le mode aérien. Les budgets sont fondés sur des données historiques et ont été alloués par aéroport précis et non par activité ou programme précis. En 2015-2016, les dépenses liées au programme du secteur commercial dans le mode aérien étaient d’environ 21,9 M$Footnote 51. Pour analyser les secteurs à améliorer, l’équipe d’évaluation a examiné les dépenses par centre de coûts et code d’activité (liés au secteur commercial dans le mode aérien) des quatre [*] aéroports [*] pour les mainlevées du secteur commercial. Toutes les données sur les dépenses ont été fournies par la Direction générale du contrôle. Aux aéroports multimodaux plus petits, les dépenses du secteur commercial dans le mode aérien ne pouvaient pas être séparées de celles des autres activités; par conséquent, elles ne sont pas incluses dans les pièces 8 à 10.

Malgré les problèmes de fiabilité des données financières, une analyse initiale indique qu’un examen approfondi des coûts opérationnels de points d’entrée (PE) semblables (volume et taille) pourrait offrir des renseignements utiles pour le renforcement de la prestation du programme.

Pièce 8 : Dépenses du secteur commercial dans le mode aérien de 2012-2013 à 2015-2016

[*] Dépenses totales
FY 2012-2013 FY 2013-2014 FY 2014-2015 FY 2015-2016
[*] 4 187 980 $ 4 413 444 $ 3 723 385 $ 3 386 707 $
[*] 898 060 $ 537 350 $ 550 422 $ 453 216 $
[*] 924 164 $ 722 721 $ 1 011 602 $ 1 111 368 $
[*] 1 077 761 $ 1 146 650 $ 1 313 289 $ 1 432 881 $
Source : Données de l'ASFC, du 28 juin 2016

Pièce 9 : Mainlevées du secteur commercial dans le mode aérien de 2012-2013 à 2015-2016

[*] Mainlevées
FY 2012-2013 FY 2013-2014 FY 2014-2015 FY 2015-2016
[*] 1 271 583 1 265 976 1 375 811 1 426 307
[*] 320 602 368 755 661 059 948 405
[*] 548 197 520 929 569 433 572 381
[*] 605 179 559 776 561 268 580 088
Source : Données des systèmes de l'ASFC, du 25 mai 2016

À partir des dépenses, le coût par mainlevée et examen a été calculé [*].

Pièce 10 : Coût par mainlevée et examen de 2012-2013 à 2015-2016Footnote 52

[*] Coût par mainlevée
FY 2012-2013 FY 2013-2014 FY 2014-2015 FY 2015-2016
[*] 3 29 $ 3 49 $ 2 71 $ 2 37 $
[*] 2 80 $ 1 46 $ 0 83 $ 0 48 $
[*] 1 69 $ 1 39 $ 1 7 8$ 1 94 $
[*] 1 78 $ 2 05 $ 2 34 $ 2 47 $
[*] Coût par examen
FY 2012-2013 FY 2013-2014 FY 2014-2015 FY 2015-2016
[*] 154 90 $ 189 26 $ 177 79 $ 103 19 $
[*] 45 18 $ 31 34 $ 41 83 $ 33 17 $
[*] 66 62 $ 52 87 $ 79 34 $ 104 09 $
[*] 28 19 $ 46 44 $ 93 64 $ 109 70 $
Source : Données de l'ASFC, du 8 août 2016.

Pièce 11 : [*]

Source : Données de l’ASFC, du 8 août 2016

[*]

[*]

Un modèle d’affectation des ressources (MAR) pour le traitement des expéditions commerciales sera élaboré par la Direction générale des programmes d’ici la fin de 2016-2017Footnote 53. Le MAR permettra d’aider à déterminer la quantité de ressources requises en fonction du volume et des délais de traitement aux divers PE. [*]

Souplesse pour réaffecter des ressources

Le fait d’avoir la capacité d’attribuer des ASF afin qu’ils s’occupent des opérations liées aux voyageurs ou du secteur commercial en fonction de la charge de travail pourrait améliorer l’efficience opérationnelle. Actuellement, au besoin, les ASF du secteur commercial peuvent appuyer les opérations liées aux voyageurs, tandis que les ASF des opérations liées aux voyageurs qui n’ont pas été formés au secteur commercial ne peuvent pas appuyer les opérations de ce secteur. [*]

Le Programme de formation de base des agents (PFBA) offre uniquement une formation de base de 20 heures sur le secteur commercial, ce qui est insuffisant pour qu’une recrue ait les compétences nécessaires pour travailler dans le secteur commercial après le programmeFootnote 54. À part le PFBA, il y a un cours de formation en cours d’emploi sur les opérations commerciales qui est accessible. [*]

En raison des nombreuses initiatives de transformation en cours à l’ASFC dans le cadre des opérations du secteur commercial, [*]. Il est planifié de mettre à jour la formation pour veiller à ce qu’elle tienne compte des initiatives de modernisation, y compris du Manifeste électronique. [*]

Annexe A : Réponse de la direction [*]

[*]

[*]

Recommandation 1 : Le vice-président de la Direction générale des programmes devrait mettre en place une stratégie de mesure du rendement, incluant la réalisation d’avantages, pour permettre à la direction d’évaluer la façon dont les nouvelles initiatives contribuent à l’efficacité et au rendement du programme du secteur commercial dans le mode aérien.

Recommandation 1 : Réponse de la direction
La Direction générale des programmes accepte de concevoir une stratégie d’évaluation du rendement pour recueillir les données sur le rendement afin de prendre des décisions éclairées et évaluer les avantages obtenus par l’entremise des nouvelles initiatives commerciales dans le mode aérien. Cette intervention comprendra un examen pour évaluer les liens entre les avantages du projet et les programme commercial dans le mode aérien dans le contexte du cadre de réalisation des avantages de l’ASFC.
[*] [*]
[*]
[*]
[*]
[*]
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[*]

Recommandation 2 : Le vice-président de la Direction générale des programmes devrait élaborer et publier des normes de service destinées au traitement primaire dans le secteur commercial.

Recommandation 2 : Réponse de la direction
La Direction générale des programmes accepte d’élaborer et publier des normes de service destinées au traitement primaire dans le secteur commercial, en collaboration avec la Direction générale de l'information, des sciences et de la technologie (DGIST). Cette intervention comprendra un examen des normes de service existantes et la conception d’options destinées aux normes futures, et tiendra compte des capacités du système, des exigences de l’industrie et des initiatives de modernisation dans le secteur commercial.
[*] [*]
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[*]

Recommandation 3 : Le vice-président de la Direction générale des programmes devrait assurer le suivi et rendre compte des résultats des renvois pour examen aux autres ministères et organismes.

Recommandation 3 : Réponse de la direction
La Direction générale des programmes accepte, avec l’aide de la DGIST, d’assurer le suivi des résultats des renvois, et les rapports sur ces derniers, découlant des cibles demandées par les autres ministères du gouvernement.
[*] [*]
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Annexe B : Description du programme

Le programme du secteur commercial dans le mode aérien permet de détecter et d’intercepter aux aéroports désignés les marchandises à l’arrivée qui ne sont pas admissibles au Canada, tout en veillant à ce que les marchandises légitimes soient traitées selon les normes de service établies. Dans le secteur commercial, les importateurs sont tenus de déclarer en détail leurs marchandises et les transporteurs et les exportateurs, de déclarer leurs marchandises. En particulier, les transporteurs aériens sont tenus de transmettre l’information électronique préalable à l’arrivée concernant leurs marchandises commerciales destinées à l’importation, celles qui sont en transit et qui, à titre de fret, restent à bord, ainsi que le moyen de transport par lequel les marchandises entrent au Canada ou, dans le cas du fret en transit, sont transportées en sol canadienFootnote 55. Cela aide l’Agence à cerner les menaces avant que le fret n’arrive au Canada.

Les ASF vérifient la conformité pour s’assurer que les importateurs respectent les règles du secteur commercial. Ils s’acquittent ainsi du mandat de l’ASFC qui consiste à faciliter la libre circulation des marchandises commerciales importées et à percevoir les recettes provenant de ces marchandises. Certaines marchandises sont assujetties à des exigences relatives à l’importation d’autres ministères et organismes. Les ASF jouent un rôle dans l’application de ces exigences pour le compte de ces autres ministères et organismes, et ils travaillent avec les autres partenaires à offrir ces services. Les partenaires comprennent d'autres ministères et des secteurs au sein de l’Agence, tels que la Division de la conformité au programme et de la sensibilisation et la Division de l’observation des programmes commerciaux.

Dans le cadre du programme du secteur commercial dans le mode aérien, les ASF doivent accomplir une grande diversité d’activités qui nécessitent une variété de compétences, de processus, de systèmes et d’outils. En règle générale, les ASF ont la responsabilitéFootnote 56 :

Mainlevée des marchandises
Les transporteurs, les importateurs, les exportateurs ou leurs mandataires se voient offrir une occasion raisonnable de faire une déclaration ou une déclaration en détail véridique et complète de leurs marchandises. Si des renseignements insuffisants sont présentés, le client concerné devra apporter des corrections. Pour que l’ASFC puisse accorder la mainlevée des marchandises, l’importateur ou son mandataire doit lui présenter une déclaration en détail provisoire ou définitive des marchandises, ce qui comprend permis, licences, certificats et autorisations requis par les autres ministères ou organismes. L’ASF du secteur commercial examine tous les documents et les déclarations en détail dans le cadre de la transaction de mainlevée afin de s’assurer que toutes les exigences sont respectées, et de déterminer s’il doit accorder la mainlevée de l’expédition ou s’il doit renvoyer celle ci pour examenFootnote 57.

Les importateurs et les courtiers en douane peuvent obtenir la mainlevée des marchandises commerciales auprès de l’ASFC de deux façons. La première consiste à présenter le document de déclaration en détail dûment rempli, soit le formulaire B3 3, pour le calcul des droits exigibles sur les marchandisesFootnote 58. La deuxième consiste à transmettre une déclaration en détail provisoire de la mainlevée contre documentation minimale (MDM), lorsqu’une garantie appropriée pour la mainlevée des marchandises a été déposée, avant le paiement des droits. L’information électronique sur la MDM doit être transmise par EDI à l’ASFC.

Décisions de renvoi
Des renvois pour examen peuvent être faits à tout point du continuum du secteur commercial, pour diverses raisons. Les renvois avant l’arrivée peuvent se fonder sur une évaluation des risques liés à la santé et à la sécurité du CNCFootnote 59 ou sur une cible nationale dans le système de l’ASFC (p. ex., cible d’un autre ministère). Les renvois à la frontière peuvent être faits par un ASF du secteur commercial au premier point d’arrivée ou dans un bureau intérieur aux fins de vérification de la conformité dans le secteur commercial. Une fois la décision de mainlevée ou de renvoi prise, le système de l’ASFC est mis à jour. Les expéditions de fret aérien renvoyées pour examen approfondi doivent être mises à la disposition de l’ASFC ou des autres ministères pour inspection à l’entrepôt d’attente du bureau de mainlevée.

Les renvois pour examen de mainlevée dans le secteur commercial peuvent être faits selon deux méthodes différentesFootnote 60 :

Examen des marchandises
L’examen des marchandises vise à assurer la conformité à toutes les lois et à tous les règlements régissant l’importation des marchandises commerciales, y compris la Loi sur les douanes, les règlements sur les aliments, végétaux et animaux, ainsi que la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction (CITES). Il vise à assurer la conformité aux règlements en matière de déclaration et à contrôler le mouvement du fret soupçonné de constituer une menace pour la sécurité nationale, de renfermer de la contrebande, de nécessiter une vérification par les autres ministères, ou de présenter des problèmes de conformité dans le secteur commercial.

Régime de sanctions administratives pécuniaires
Le RSAP est un régime de sanctions qui autorise l’ASFC à imposer des sanctions pécuniaires civiles pour violation de la législation commerciale et frontalière. Des sanctions administratives pécuniaires (SAP) sont uniquement imposées dans le secteur commercial et elles peuvent viser tous les clients du secteur commercialFootnote 61. Les SAP constituent un mécanisme d’exécution de la loi visant à encourager la conformité des clientsFootnote 62. Les SAP imposées dépendent du type, de la gravité et de la fréquence de l’infraction, ainsi que du dossier de non-conformité du client.

Annexe C : Méthode d’évaluation

Le programme du secteur commercial dans le mode aérien a été désigné pour faire l’objet d’une évaluation en 2015-2016 dans le cadre du plan d’évaluation quinquennal 2015-2020 de l’ASFC, et a été approuvé par le Comité d’évaluation de la haute direction (CEHD) en mai 2015. Ce programme n’a pas fait l’objet d’une évaluation auparavant.

L’équipe d’évaluation a utilisé une approche de recherche se fondant sur plusieurs méthodes afin d’obtenir divers éléments de preuve. Les données et les constatations ont été consignées dans une matrice des éléments de preuve, et seules les constatations pouvant être vérifiées par mise en correspondance avec divers éléments de preuve ont été intégrées au rapport d’évaluation final. Les méthodes de recherche ci-dessous ont été employées :

Examen des documents
L’équipe d’évaluation a examiné les documents du programme en ce qui concerne, entre autres :

Examen des données opérationnelles, financières et sur le rendement
L’équipe d’évaluation a travaillé étroitement avec le programme à recueillir et à examiner les renseignements clés sur le rendement et les activités afin de déterminer la mesure dans laquelle le programme du secteur commercial dans le mode aérien obtient les résultats attendus. Exemples :

Un examen des dépenses salariales du programme a été mené pour la période de 2011-2012 à 2015-2016.

Recherches sur le terrain
Les recherches effectuées sur le terrain, par l’observation des activités quotidiennes, ont contribué à l’évaluation de la façon dont le programme est réalisé, et de la mesure dans laquelle il obtient ses résultats. Elles ont offert des renseignements utiles sur la façon dont les expéditions commerciales sont traitées dans différentes régions, la façon dont le programme est géré et réalisé à l’échelle locale, et la façon dont le personnel régional assure la coordination avec les principaux partenaires et l’AC. Elles ont permis de comparer et de mettre en opposition la façon dont les expéditions commerciales aériennes sont traitées d’une région à l’autre. Des recherches sur le terrain ont été effectuées à l’aéroport international Pearson de Toronto, à l’aéroport international de Calgary et à l’aéroport international Stanfield d’Halifax.

Entrevues auprès d’informateurs clés
Les entrevues auprès d’informateurs clés ont servi à recueillir des renseignements détaillés sur la conception et la prestation du programme, la mesure du rendement, les répercussions du programme et les secteurs à améliorer (pièce 11). Les entrevues, qui sont venues compléter les éléments de preuve recueillis dans le cadre de l’évaluation, ont offert des renseignements qualitatifs qui ont permis de clarifier et de mettre en contexte les données recueillies par d’autres moyens. À l’interne, des gestionnaires, des superviseurs, des directeurs et des employés spécialisés concernés des régions et de la Direction générale des programmes ainsi que la Direction générale des opérations à l’AC ont été interviewés.

L’équipe d’évaluation a organisé des groupes de discussion à l’emplacement des recherches sur le terrain avec les ASF pour déterminer les points de vue sur le programme, et la façon dont celui ci est appuyé et réalisé. Les groupes de discussion ont abordé des sujets, tels que les processus et les procédures employés, l’accès aux systèmes et aux outils pour faciliter le traitement des expéditions commerciales aériennes, ainsi que la disponibilité et la qualité de la formation. Les groupes de discussion ont également permis de recueillir des éléments de preuve à l’appui des constatations concernant le rendement, l’efficience et la rentabilité du programme. L’analyse des données recueillies auprès des groupes de discussion a servi à dégager les thèmes récurrents et les avis contradictoires.

En tout, 68 personnes ont été interviewées :

Pièce 12 : Nombre d’entrevues auprès d’informateurs clés

Catégorie de personnes interviewées Nombre de personnes interviewées*
Administration centrale (directeurs, gestionnaires et agents des programmes du secteur commercial de la Direction générale des programmes et de la Direction générale des opérations; services internes, tels que la DGIST et la DGRH) 13
Responsables de la gestion des régions (directeurs généraux régionaux, directeurs, surintendants, chefs) 15
Agents des services frontaliers du secteur commercial dans les régions 13
Intervenants externes 17
Partenaires – autres ministères et autres programmes au sein de l’ASFC 10
* Nota : Les personnes interviewées peuvent avoir participé à des entrevues de groupe plutôt qu’à des entrevues individuelles.

Comparaison internationale
L’équipe d’évaluation a recueilli de l’information et des données sur d’autres administrations pour déterminer les similitudes et les différences dans le traitement des expéditions commerciales aériennes. Dans le cadre de cet examen, l’équipe d’évaluation s’est penchée sur les raisons contextuelles des différences et sur les répercussions connexes. Dans la mesure du possible, les techniques de traitement nouvelles et/ou innovatrices ont été mises en évidence. Cette méthode s’est appuyée dans une large mesure sur des recherches dans les sources ouvertes (p. ex. contenu des sites Web d’autres administrations).

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