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Vérification du Programme de drawback
Rapport de vérification interne
Décembre 2010
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Table des matières
- Sommaire
- 1.0 Introduction
- 2.0 Opinion de la vérification
- 3.0 Constatations, recommandations et plan d'action
- Annexe A : Volume et valeur des demandes de drawback, par région
- Annexe B : Cadre législatif et réglementaire du Programme de drawback
- Annexe C : Critères de vérification
- Annexe D : Liste des sigles
Sommaire
Contexte
Le Programme de drawback vise à permettre aux entreprises de récupérer les droits payés
- sur des marchandises importées qui sont par la suite exportées ou
- sur des marchandises importées qui sont utilisées, consommées ou absorbées dans le cadre d'un procédé de fabrication d'une nouvelle marchandise au Canada destinée à l'exportation.
Le programme s'harmonise avec l'objectif stratégique de l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) de « permettre aux voyageurs et aux marchandises légitimes de circuler librement et légalement à la frontière » dans le cadre de l'activité de programme « commercial » de l'ASFC. Le Programme de drawback fait en sorte que l'économie et les entreprises canadiennes bénéficient de tous les avantages découlant de l'application des accords commerciaux internationaux et des lois nationales régissant les échanges des marchandises commerciales. Pendant l'exercice 2009-2010, 5 000 demandes de drawback ont été traitées pour une valeur totale de 85 millions de dollars; ce qui représente 0,4 % des 21 milliards de dollars de recettes que l'ASFC a recueillis au cours du même exercice.
Le Programme est offert dans six bureaux régionaux de l'ASFC. Toutefois, trois de ces bureaux régionaux traitent plus de 80 % des demandes. La Division du tarif, au sein de la Direction des programmes après le passage de la frontière de la Direction générale des programmes, estime que les ressources de l'ASFC assignées à l'administration et à la gestion du Programme comptent 33 équivalents temps plein (ETP) et cinq ressources multiprogrammes à temps partiel, soit 0,3 % des 13 800 ETP que possédait l'ASFC pour l'exercice 2009-2010.
Le Comité de vérification a approuvé la Vérification du Programme de drawback dans le cadre du Plan de vérification triennal axé sur les risques pour les exercices 2009-2010 à 2011-2012 de l'ASFC. Le Programme de drawback n'a pas fait l'objet d'une vérification ou d'un examen récemment.
Objectif et étendue
La vérification avait pour objectif d'évaluer la pertinence et l'efficacité du cadre de contrôle de la gestion en place pour soutenir la prestation efficace et rentable du Programme de drawback.
Des critères de vérification ont été sélectionnés pour évaluer l'administration et la gestion du Programme, y compris les politiques et les procédures de surveillance, la gestion des risques, la surveillance du rendement et la rédaction de rapports connexes, l'examen des demandes et la tenue d'enquêtes. L'étendue de la vérification comprenait la Division du tarif au sein de la Direction des programmes après le passage de la frontière de la Direction générale des programmes, la Direction des opérations frontalières au sein de la Direction générale des opérations ainsi que la Division de la gestion des recettes (DGR) au sein de la Direction des finances de l'Agence de la Direction générale du contrôle. Les six bureaux régionaux qui veillent à l'administration et à la gestion des drawbacks faisaient partie de l'étendue de la vérification.
Une vérification des transactions a été menée dans trois bureaux régionaux, et on a constitué un échantillon des demandes présentées au cours de l'exercice 2009-2010. L'équipe de vérification a vérifié les mécanismes de contrôle du processus visant à assurer la légitimité des demandes et l'uniformité du traitement.
Énoncé d'assurance
La mission de vérification a été planifiée et menée conformément aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada.
Opinion de la vérification
La vérification a permis de déceler certaines lacunes en ce qui concerne le cadre de contrôle de la gestion du Programme de drawback. Des possibilités d'amélioration ont été décelées dans les domaines de la surveillance nationale du Programme, de l'uniformité du traitement des demandes de drawback et de l'application des mesures de contrôle énoncées aux articles 33 et 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP).
Observations principales
Le Programme de drawback est un programme national qui est offert dans les régions. En raison des priorités changeantes de l'ASFC et d'autres initiatives du gouvernement du Canada visant à réduire les taux de droit, le Programme de drawback, qui était auparavant une unité de programme indépendante au sein de la structure organisationnelle de l'ASFC, a été jumelé avec le report des droits et d'autres unités de programme de l'ASFC où l'administration des drawbacks constitue l'une des diverses responsabilités. La Division du tarif, qui est responsable de l'orientation et de la surveillance à l'échelle nationale, a fourni peu de directives officielles au cours des dernières années pour guider les régions dans la surveillance du Programme, la surveillance du rendement et la gestion des risques. Les communications structurées qui étaient en place, comme les téléconférences bimensuelles et les conférences nationales régulières, ont été mises de côté en raison des priorités changeantes et des ressources limitées.
Même si la Division du tarif a indiqué qu'elle offre aux régions une orientation informelle (par téléphone ou par courriel) sur le Programme, elle reconnaît que les régions n'appliquent pas les politiques de façon uniforme et qu'elle doit mettre à jour et rendre officielles les directives qu'elle fournit. Compte tenu du peu de directives officielles, les régions ont décidé de mettre en place des procédures régionales pour appuyer l'administration et la gestion du Programme de drawback. Dans certaines régions, des protocoles ont été créés pour traiter les demandes en fonction du risque. Ces protocoles régionaux n'ont pas été soumis à l'examen ou à l'approbation de la Division du tarif et, dans certains cas, ils ne s'harmonisent pas aux lignes directrices de procédure principales du Programme énoncées dans le Manuel d'administration de l'exonération des droits. Il y a donc des différences régionales dans le traitement des demandes de drawback.
Dans le cadre de la vérification des transactions, les vérificateurs ont remarqué que les procédures financières actuelles relatives à l'article 34 de la LGFP ne fournissent pas la preuve que chaque demande a été examinée ou approuvée par un signataire autorisé en vertu de l'article 34. De plus, dans une région, les vérificateurs ont relevé une redélégation inappropriée du pouvoir de signature en vertu de l'article 34; la direction régionale a depuis corrigé la situation. Par ailleurs, la Division de la gestion des recettes de la Direction générale du contrôle a indiqué qu'aucun suivi en vertu de l'article 34 de la LGFP n'a été effectué avant d'accorder l'approbation en vertu de l'article 33 de la LGFP pour le Programme de drawback. Si des mesures de suivi satisfaisantes ne sont pas mises en place, l'article 33 pourrait être appliqué sans avoir l'assurance que toutes les exigences énoncées à l'article 34 ont été respectées.
Recommandations
Les deux recommandations suivantes sont formulées dans le cadre de la vérification :
- La vice-présidente de la Direction générale des programmes, en collaboration avec le vice-président de la Direction générale des opérations, devrait clarifier et documenter les rôles et les responsabilités des régions et de la Division du tarif en ce qui concerne la surveillance du Programme et l'uniformité de la prestation du Programme. Elle devrait aussi concevoir et mettre en œuvre une approche pour gérer les risques associés aux demandes.
- Le vice-président de la Direction générale du contrôle, en collaboration avec la vice-présidente de la Direction générale des programmes, devrait s'assurer que les demandes de drawback approuvées indiquent clairement le respect de l'article 34 de la LGFP, que la documentation appropriée est versée au dossier avant de signer l'approbation en vertu de l'article 34 de la LGFP et que les procédures de contrôle axées sur les risques sont effectuées dans le cadre du processus de l'article 33 de la LGFP.
Réponse de la direction
La direction est d'accord avec les constatations de la vérification et reconnaît qu'un examen approfondi a été effectué. Les recommandations formulées dans le rapport de vérification sont raisonnables, et les mesures correctives nécessaires seront prises afin de donner suite aux constatations.
1.0 Introduction
1.1 Contexte
Le Programme de drawback est l'un des éléments du Programme de report des droits.[ 1 ]
Les demandes de remboursement présentées en vertu du Programme de report des droits sont appelées des drawbacks. Le Programme de drawback vise à permettre aux entreprises de récupérer les droits payés sur des marchandises importées qui sont par la suite exportées ou sur les marchandises importées qui ont été utilisées, consommées ou absorbées dans le cadre d'un procédé de fabrication d'une nouvelle marchandise au Canada destinée à l'exportation. Le Programme de drawback fait en sorte que l'économie et les entreprises canadiennes bénéficient de tous les avantages découlant de l'application des accords commerciaux internationaux et des lois nationales régissant les échanges des marchandises commerciales.
En 1996, le Programme de drawback a été fusionné au Programme d'exonération des droits et au Programme des entrepôts de stockage des douanes pour former le Programme de report des droits. En raison des priorités changeantes de l'ASFC et d'autres initiatives du gouvernement du Canada visant à réduire les taux de droits, le Programme de drawback, qui était auparavant une unité de programme indépendante au sein de la structure organisationnelle de l'ASFC, a été jumelé avec le report des droits et d'autres unités de programmes de l'ASFC où l'administration des drawbacks constitue l'une des diverses responsabilités. Par exemple, les agents principaux de l'observation des échanges commerciaux (APOEC), dans les régions, sont chargés non seulement d'administrer les drawbacks, mais aussi de mener des vérifications sur les clients des entrepôts de stockage et de l'exonération de droits et d'effectuer d'autres enquêtes spéciales.
De plus, le Programme de drawback a été exclu du Plan national de conformité de l'ASFC, ce qui signifie que les vérifications sur les drawbacks ne font pas partie de la liste des priorités en matière de vérification assignées à chaque directeur général régional.
Pendant l'exercice 2009-2010, 5 000 demandes de drawback ont été traitées, pour une valeur totale de 85 millions de dollars; ce qui représente 0,4 % des 21 milliards de dollars de recettes que l'ASFC a recueillis au cours du même exercice. Un aperçu du volume et des valeurs des demandes par région est présenté à l'annexe A. En termes de répartition régionale, les régions du Grand Toronto, du Québec et du Pacifique représentent plus de 80 % du volume total des demandes approuvées et plus de 90 % de la valeur totale des demandes de drawback approuvées par l'ASFC lors de l'exercice 2009-2010. La Division du tarif estime que les ressources de l'ASFC assignées à l'administration et à la gestion des drawbacks comptent 33 équivalents temps plein (ETP) et cinq ressources multiprogrammes à temps partiel, soit 0,3 % des 13 800 ETP que possédait l'ASFC durant l'exercice 2009-2010.
Le fondement législatif et les procédures administratives pour le Programme de drawback sont stables et existent depuis longtemps. Les pouvoirs et les responsabilités de l'ASFC pour le Programme de drawback sont énoncés dans le Tarif des douanes, les règlements connexes, le Manuel d'administration de l'exonération des droits (MAED), le manuel du Cours de formation en cours d'emploi (FEC) et les Mémorandums D pertinents. L'annexe B fournit des détails supplémentaires sur le cadre législatif et réglementaire du Programme.
La Division du tarif au sein de la Direction des programmes après le passage de la frontière de la Direction générale des programmes est responsable de l'orientation stratégique et du soutien en vue d'assurer une uniformité nationale dans la prestation et le contrôle du Programme de drawback. De plus, la Division du tarif offre un mécanisme de règlement des différends et répond aux plaintes et aux préoccupations des demandeurs et aux questions des régions de l'ASFC. Les régions exécutent les activités clés requises pour administrer et gérer le processus de demande de drawback, y compris la réception, l'examen et la détermination de l'admissibilité des demandes de drawback.
Le principal système à l'appui du Programme de drawback est le Système de mise en lots, de comptabilisation et de rapports du K37 (BARKS). Le BARKS est un système autonome, conçu par l'ASFC pour contrôler les cas à traiter. Il est utilisé pour assurer le suivi des clients de la post vérification du Programme de report des droits, ainsi que l'état des demandes liées au Programme de drawback. Le BARKS conserve les renseignements de base des clients ainsi que de l'information sur les demandes présentées depuis plus de 10 ans. Le BARKS n'est pas intégré au Système des douanes pour le secteur commercial (SDSC) ou à son sous-système, au Système d'émission des chèques de remboursement (SECR) ou au Grand livre des recettes (GLR) de l'ASFC. L'information sauvegardée dans le BARKS n'a jamais été rapprochée avec le SECR ou le GLR qui relèvent de la Direction générale du contrôle.
Le Comité de vérification a approuvé la Vérification du Programme de drawback[ 2 ]dans le cadre du Plan de vérification triennal axé sur les risques pour les exercices 2009-2010 à 2011-2012 de l'ASFC. Le Programme de drawback n'a pas fait l'objet d'une vérification ou d'un examen récemment.
1.2 Évaluation des risques
Une évaluation préliminaire des risques a été effectuée pour faciliter la planification de la vérification et l'établissement des priorités potentielles et des secteurs de vérification. Les méthodes comprenaient des entretiens avec des intervenants clés ainsi qu'un examen et une analyse de la documentation pertinente. Les principaux risques suivants ont été relevés :
- Efficacité : En l'absence d'une surveillance adéquate, l'administration du programme et l'utilisation des ressources de l'ASFC risquent de manquer d'efficacité.
- Uniformité : Il risque d'y avoir des variations régionales dans la prestation des services, et le traitement des demandeurs ou des industries pourrait manquer d'uniformité.
- Détermination des demandes : Les régions comptent sur les compétences d'un personnel chevronné, mais qui sera bientôt à la retraite, pour la gestion et l'administration du Programme de drawback. Le personnel assigné aux remboursements de drawback peut ne pas disposer des politiques, des procédures, des modèles, des systèmes d'information et de la formation nécessaires pour s'acquitter de ses responsabilités, ce qui peut engendrer un risque d'erreurs au moment de l'évaluation de l'admissibilité des demandes et de la détermination des montants réclamés.
1.3 Objectif et étendue de la vérification
La vérification avait pour objectif d'évaluer la pertinence et l'efficacité du cadre de contrôle de la gestion en place pour soutenir la prestation efficace et rentable du Programme de drawback.
L'étendue de la vérification comprenait la Division du tarif au sein de la Direction des programmes après le passage de la frontière de la Direction générale des programmes, la Direction des opérations frontalières au sein de la Direction générale des opérations ainsi que la Division de la gestion des recettes au sein de la Direction des finances de l'Agence de la Direction générale du contrôle. Les six bureaux régionaux[ 3 ] qui veillent à l'administration et à la gestion des drawbacks faisaient partie de l'étendue de la vérification.
Une vérification des transactions a été menée dans trois bureaux régionaux, et on a constitué un échantillon des demandes présentées au cours de l'exercice 2009-2010. L'équipe de vérification a vérifié les mécanismes de contrôle du processus visant à assurer la légitimité des demandes et l'uniformité du traitement.
1.4 Stratégie et méthodes
La stratégie de vérification utilisée comprenait un examen de la documentation, des entretiens avec le personnel clé, des visites sur place de trois bureaux régionaux, un sondage régional et un examen des dossiers de demande de drawback.
Les documents examinés comprenaient les dispositions législatives pertinentes et les règlements connexes, les Mémorandums D ainsi que le MAED. La documentation pertinente comprenait également des protocoles régionaux de gestion des risques, des rapports de production du BARKS et des rapports de suivi régionaux, des listes de contrôle régionales et les modèles disponibles pour appuyer la vérification des dossiers de demande, un manuel du Cours de formation en cours d'emploi (FEC) et des organigrammes sur le traitement des demandes de drawback et de déboursement.
Le personnel clé de la Division du tarif de la Direction des opérations frontalières et de la Division de la gestion des recettes a été interrogé pour bien comprendre le cadre de gestion du Programme de drawback à l'échelle nationale au sein de l'ASFC.
Les vérificateurs ont visité trois régions, soit le Grand Toronto, le Québec et le Nord de l'Ontario. Durant les visites sur place, les vérificateurs ont rencontré les gestionnaires et les directeurs régionaux du Programme de drawback, des APOEC et des commis, ainsi que des représentants régionaux des services à la clientèle et des finances, pour bien comprendre le cadre de gestion selon une perspective régionale. Une vérification des transactions a été menée pour vérifier les mécanismes de contrôle du processus qui assure la légitimité des demandes et l'uniformité du traitement. Les points de contrôle vérifiés de chaque demande sont décrits à l'annexe C. Un total de 24 demandes par région a été sélectionné, soit deux par mois pour l'exercice 2009-2010. L'échantillon de vérification a été sélectionné en faisant preuve de jugement professionnel afin de s'assurer que la valeur, le type et la complexité des demandes vérifiées soient variés.
De plus, toutes les régions ont répondu à un questionnaire d'auto-évaluation détaillé du contrôle pour relever et évaluer la force des politiques et des procédures de surveillance, la gestion des risques, la surveillance du rendement, la rédaction de rapports sur le rendement, l'examen des demandes et la tenue d'enquêtes. Les renseignements obtenus grâce au sondage ont été complétés, au besoin, grâce à des entrevues de suivi et à des examens de documents.
1.5 Critères de vérification
Des critères de vérification ont été sélectionnés pour évaluer l'administration et la gestion du Programme de drawback, y compris les politiques et les procédures de surveillance, la gestion des risques, la surveillance du rendement et la rédaction de rapports connexes, l'examen des demandes et la tenue d'enquêtes. Les secteurs d'intérêt et les critères de la vérification sont décrits à l'annexe C.
1.6 Énoncé d'assurance
La mission de vérification a été planifiée et effectuée conformément aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada.
2.0 Opinion de la vérification
La vérification a permis de déceler certaines lacunes en ce qui concerne le cadre de contrôle de la gestion du Programme de drawback. Des possibilités d'amélioration ont été décelées dans les domaines de la surveillance nationale du Programme, de l'uniformité du traitement des demandes de drawback et de l'application des mesures de contrôle énoncées aux articles 33 et 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques.
3.0 Constatations, recommandations et plan d'action
3.1 Cadre de contrôle de la gestion
Surveillance du Programme
Le Programme de drawback est un programme national qui est offert dans les régions. Même si une orientation du Programme est disponible, la vérification a permis de constater que la Division du tarif, qui est responsable de l'orientation stratégique à l'échelle nationale, a fourni peu de directives officielles (telles que des Mémorandums D et des bulletins sur l'orientation fonctionnelle) au cours des dernières années pour guider les régions dans la surveillance du Programme, la surveillance du rendement et la gestion des risques. Cependant, la direction de la Division du tarif a indiqué qu'elle offre une orientation informelle, par exemple en répondant aux demandes de renseignements par téléphone et aux courriels des bureaux régionaux.
Les communications structurées qui étaient en place, comme les téléconférences bimensuelles et les conférences nationales régulières, ont été mises de côté en raison des priorités changeantes et des ressources limitées. La Division du tarif a indiqué qu'elle examine les mesures du rendement du Programme chaque mois, notamment le nombre de demandes traitées, la valeur en dollars de ces demandes et le montant des droits remboursés, afin de relever les anomalies et les irrégularités à l'échelle nationale. Cependant, les attentes relatives à ces mesures n'ont pas été communiquées régulièrement à toutes les régions, et aucun point de repère ou cible de rendement n'a été établi.
Dans les régions, la structure du Programme de drawback n'est pas complexe, et les lignes de responsabilités sont clairement établies. Certains mécanismes de surveillance sont en place, par exemple la téléconférence nationale des directeurs de l'Observation des échanges commerciaux et le rapport trimestriel sur les résultats du programme de la Division de l'observation des politiques commerciales, qui comprend le Programme de drawback. Cependant, les personnes interrogées dans les régions ont souligné que le Programme de drawback est rarement abordé au moment de la téléconférence mensuelle sur l'observation des politiques commerciales, et que la seule mesure fournie pour le Programme de drawback est le nombre de demandes fermées au cours de la période. Certaines régions possèdent des procédures de surveillance plus rigoureuses. Par exemple, une région prépare un tableau de bord mensuel que révisent le gestionnaire et le directeur de la région. Le tableau de bord permet à la direction régionale du Programme de surveiller le nombre de demandes à traiter (nombre de nouvelles demandes, nombre de demandes fermées, les demandes à traiter et le vieillissement des demandes), les demandes à traiter par agent, la valeur des demandes fermées, la valeur des déductions sur les demandes fermées et la valeur des relevés détaillés de rajustement sur les demandes fermées (dont certaines sont disponibles à l'échelle nationale dans le BARKS). Chaque région a établi ses propres objectifs pour certaines de ces activités.
Au moment de la vérification, les rôles et les responsabilités en matière de surveillance n'étaient ni documentés ni bien communiqués entre les régions et la Division du tarif. La Division du tarif n'avait pas établi ou communiqué aux régions les priorités nationales en matière de gestion des risques liés au Programme. Les six régions ont indiqué, dans le sondage national, qu'elles n'avaient pas reçu d'orientation nationale relativement au Programme de drawback ou à la gestion des risques. Les régions souhaitent que la coordination et la surveillance du Programme s'effectuent à l'échelle nationale. En l'absence d'outils de gestion des risques et d'orientation officielle, l'administration et la gestion du programme risquent davantage de manquer d'efficacité et d'uniformité.
Prestation des services
Par suite de la vérification des dossiers de demandes, les vérificateurs ont néanmoins constaté que les demandes de drawback n'étaient pas traitées uniformément dans les régions et que les régions utilisaient leurs propres procédures administratives internes pour satisfaire à leurs propres exigences régionales. La Division du tarif croit que, en raison de l'orientation nationale et des diverses structures régionales, les procédures administratives ne sont pas appliquées de façon uniforme. La Division du tarif a indiqué qu'elle doit mettre à jour les documents liés au Programme, par exemple le Manuel d'administration de l'exonération des droits et le BARKS et transmettre l'information aux directeurs généraux régionaux et à la direction régionale du Programme.
Les sections suivantes présentent d'autres observations sur les différences régionales relativement à l'administration et à la gestion des demandes et sur les principaux mécanismes de contrôle requis à l'appui d'une prestation de service uniforme.
Procédures
Le Manuel d'administration de l'exonération des droits (MAED) a été conçu pour fournir les normes que doivent suivre les APOEC dans l'exécution de leurs fonctions et pour favoriser l'efficacité régionale et l'uniformité nationale de la prestation du Programme d'exonération des droits et du Programme de drawback. Le MAED est bien communiqué aux régions; mais les régions ont remarqué que ce manuel n'a pas été mis à jour depuis 1997. Un bon nombre des APOEC interrogés ont indiqué que le MAED, dans son état actuel, fournit peu d'orientation et qu'ils consultent plutôt directement le cadre législatif et réglementaire (annexe B), consultent des collègues ou communiquent parfois directement avec la Division du tarif pour obtenir une orientation sur des politiques ou des procédures.
La Division du tarif a déterminé qu'il fallait entreprendre une initiative visant à mettre à jour le MAED; mais le projet n'était pas commencé au moment de la vérification. La direction a également souligné que le manuel du Cours de formation en cours d'emploi (FEC) fait actuellement l'objet d'une mise à jour. Les personnes interrogées ont notamment relevé les points importants d'orientation suivants à l'appui de la prestation uniforme des services : la gestion de l'information et des normes de documentation; des exigences pour la saisie des données dans le BARKS; une stratégie axée sur les risques pour le traitement des demandes; des programmes uniformes de vérification ou des listes de contrôle pour l'examen initial et la vérification sur place et la vérification des services extérieurs; des procédures d'examen et d'approbation uniformes axées sur les risques pour les examens et l'approbation par la direction; l'interprétation des règlements, y compris une orientation sur certains sujets, comme les méthodes de vérification, le traitement de la taxe sur les produits et services (TPS) et de la taxe de vente harmonisée (TVH) et les dates de calcul pour les paiements d'intérêt.
Traitement des demandes en fonction des risques
Compte tenu du peu d'orientation officielle à l'échelle nationale, de l'environnement opérationnel changeant et des pressions accrues sur les ressources, deux régions ont mis en place des procédures pour le traitement des demandes en fonction des risques sans obtenir l'approbation de l'Administration centrale (AC). Ces régions ont une procédure de paiement « accéléré » qui permet de traiter les demandes à faible risque sans qu'un examen approfondi soit exécuté avant la transmission du paiement complet au demandeur. Cependant, les critères d'évaluation du risque diffèrent d'une région à l'autre. Par exemple, dans une région, les demandes ponctuelles pour un remboursement de moins de 5 000 $ sont payées au complet sans autre vérification. Cette région possède aussi un protocole pour la délivrance de permis en fonction des risques aux demandeurs réguliers, ce qui permet ensuite de faire des paiements accélérés aux clients assujettis à la gestion des risques. Dans une autre région, des critères de décision ont été établis pour verser un paiement provisoire à tous les demandeurs selon la cote de risque du demandeur.
Ces mesures de contrôle régionales n'ont pas été évaluées ou approuvées par la Division du tarif et, dans certains cas, elles ne sont pas harmonisées aux lignes directrices de procédure principales du Programme énoncées dans le MAED.
En revanche, les régions ayant de plus petits volumes de demandes ne possédaient pas de telles stratégies axées sur le risque pour le traitement des demandes et ont examiné toutes les demandes avant d'effectuer le paiement.
La Division du tarif a reconnu que les stratégies de risque doivent être uniformisées à l'échelle nationale; sinon, les clients d'une région peuvent profiter d'un avantage indu par rapport aux clients d'autres régions.
Systèmes d'information
La vérification a permis de constater que l'utilisation du BARKS varie d'une région à l'autre, y compris l'uniformité de l'information et des détails inclus dans les rapports K37. Par exemple, les rapports K37 d'une région ne sont pas saisis dans le BARKS; la région a plutôt conçu son propre rapport K37, et l'information figurant dans le rapport de la demande n'est pas saisie dans le BARKS. La Division du tarif a communiqué avec les régions pour les aviser qu'elles doivent utiliser le BARKS pour les rapports sur les demandes de drawback et qu'elles doivent s'assurer de saisir toute l'information dans le BARKS. Cependant, les rapports K37 ne contiennent pas toujours suffisamment d'information sur une demande pour permettre à un examinateur indépendant de comprendre la décision rendue par l'agent. Par conséquent, le BARKS n'est pas complet et, à l'échelle nationale, l'ASFC ne possède pas de données électroniques complètes et précises sur les K37.
Formation et transfert des connaissances
La vérification a permis de constater qu'il n'existe pas, pour le moment, de formation nationale sur le Programme de drawback. Dans de nombreuses régions, les APOEC ont beaucoup d'expérience avec le Programme de drawback, et on compte sur leurs connaissances et leur expérience pour assurer la prestation du programme. Dans les régions du Grand Toronto, du Québec et du Pacifique (les régions qui traitent plus de 80 % des demandes), on estime qu'au cours des trois prochaines années, selon la région, entre un et deux tiers des APOEC prendront leur retraite. La Division du tarif et les régions n'ont pas de plans pour gérer les connaissances sur le Programme.
De plus, les six régions ont toutes répondu, dans le sondage national, qu'elles n'ont pas d'occasions de communiquer les pratiques exemplaires sur les activités liées au Programme de drawback aux autres régions, car les communications prévues ont été reportées en raison des contraintes budgétaires. Une grande partie du personnel interrogé a indiqué qu'il n'y a pas eu de conférence nationale sur le Programme de drawback pour les APOEC et les gestionnaires depuis plus de quatre ans.
Aucun document ne précise la responsabilité en matière de formation. La Division du tarif estime être responsable de la prestation du matériel de formation à l'appui des régions. Le manuel du Cours de formation en cours d'emploi (FEC) a été conçu à cette fin. La Division du tarif est en train de mettre à jour ce manuel, mais aucune date d'achèvement n'a été fixée. Par conséquent, la formation dans les régions consiste en un auto-apprentissage du manuel de la FEC, des lois pertinentes, des règlements, des Mémorandums D et du MAED, ainsi que du système d'information BARKS. Dans toutes les régions, il y a des possibilités de mentorat qui permettent aux nouveaux APOEC d'être jumelés à du personnel chevronné, afin de faciliter le transfert des connaissances.
Recommandation
La vice-présidente de la Direction générale des programmes, en collaboration avec le vice-président de la Direction générale des opérations, devrait clarifier et documenter les rôles et les responsabilités des régions et de la Division du tarif en ce qui concerne la surveillance du Programme et l'uniformité de la prestation du Programme ainsi que concevoir et mettre en œuvre une approche pour gérer le risque associé aux demandes.
| Plan d'action de la direction | Date d'achèvement |
|---|---|
| La Division du tarif souscrit à la recommandation et elle est déterminée à concevoir et à mettre en œuvre un outil de gestion des risques à l'échelle nationale pour le traitement des demandes de drawback, en plus d'examiner les autres questions soulevées dans le cadre de la vérification, y compris l'uniformité de la prestation du Programme. En vue d'atteindre ce but, la Division du tarif mettra en œuvre les mesures suivantes : | |
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décembre 2010 |
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décembre 2010 et en cours |
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février 2011 |
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mars 2011 |
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avril 2011 |
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juin 2011 |
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août 2011 |
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novembre 2011 |
3.2 Détermination des demandes – articles 33 et 34 de la LGFP
Au moment de la vérification des transactions des demandes, on a constaté que l'approbation en vertu de l'article 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) n'était pas indiquée dans la documentation figurant dans les dossiers des demandeurs. Une procédure, à l'échelle nationale ou régionale, visant à exiger la signature du gestionnaire sur les rapports K37 et K37P avant de saisir l'information sur le paiement dans le SECR n'était pas en place au moment de la vérification. Cependant, les vérificateurs ont observé la pratique de gestion actuelle relative à l'approbation de l'article 34 de la LGFP, soit de signer l'en-tête de lot du SECR lorsque l'information sur le paiement a été saisie dans le SECR. Même si le responsable de l'article 34 de la LGFP est la personne qui signe l'en-tête de lot, cet en-tête ne mentionne pas l'approbation en vertu de l'article 34. Puisqu'on ne conserve pas de copie de l'en-tête de lot avec la demande, il n'y a aucune preuve de l'approbation en vertu de l'article 34 dans les dossiers de demandes. Ces pratiques ne fournissent pas la preuve que chaque demande a été examinée ou approuvée par un signataire autorisé en vertu de l'article 34. Certaines demandes risquent de ne pas faire l'objet d'un examen en vertu de l'article 34, ce qui pourrait entraîner un déboursement non autorisé de fonds publics.
De plus, dans une région, les vérificateurs ont remarqué que le responsable de l'article 34 a délégué le pouvoir de signature en son absence à un APOEC qui n'est pas un signataire autorisé en vertu de l'article 34. La direction régionale a corrigé la situation.
Dans le cadre de l'autorisation de l'article 33 de la LGFP, on doit s'assurer que les fonds sont disponibles pour un paiement et que toutes les étapes de l'approbation ont été respectées. La Division de la gestion des recettes (DGR), au sein de la Direction des finances de l'Agence de la Direction générale du contrôle, est responsable du traitement de la signature électronique pour l'article 33 de la LGFP. La direction a indiqué que la DGR n'effectuait aucun suivi en vertu de l'article 34 avant de signer l'approbation en vertu de l'article 33 pour le Programme de drawback. Si des mesures de suivi satisfaisantes ne sont pas mises en place, on pourrait appliquer l'article 33 sans avoir l'assurance que toutes les exigences énoncées à l'article 34 ont été respectées.
Recommandation
Le vice-président de la Direction générale du contrôle, en collaboration avec la vice-présidente de la Direction générale des programmes, devrait s'assurer que les demandes de drawback approuvées indiquent clairement le respect de l'article 34 de la LGFP, que la documentation appropriée est versée au dossier avant de signer l'approbation en vertu de l'article 34 de la LGFP et que les procédures de contrôle axées sur les risques sont effectuées dans le cadre du processus de l'article 33 de la LGFP.
| Plan d'action de la direction | Date d'achèvement |
|---|---|
| Afin d'assurer le respect de l'article 34 de la LGFP, les régions obtiendront un timbre de certification de l'article 34 qui devra être utilisé sur toutes les demandes de drawback approuvées. Un document d'orientation accompagnera ces timbres afin de s'assurer que toutes les régions respectent les procédures adéquates et que les demandes sont signées par un gestionnaire signataire autorisé en vertu de l'article 34. La certification de l'article 34 sera incorporée dans la nouvelle version de BARKS qui remplacera les timbres dès que ce système aura été mis en œuvre à l'échelle nationale. | janvier 2011 |
| La Direction générale du contrôle, en collaboration avec la Direction générale des programmes, élaborera, documentera et mettra en œuvre des procédures pour s'assurer que la certification en vertu de l'article 34 de la LGFP, effectuée par le secteur de programme, est vérifiée avant de signer l'autorisation en vertu de l'article 33 de la LGFP au sein de la DGR. | 31 mars 2011 |
Annexe A : Volume et valeur des demandes de drawback, par région
Les tableaux suivants résument le nombre total de demandes fermées, ainsi que la valeur de celles-ci dans chaque région pour chacun des trois derniers exercices[ 4 ]. Les tableaux indiquent aussi le pourcentage de la répartition régionale du volume et de la valeur des demandes pour l'exercice 2009-2010.
| Tableau n° 1 – Volume des demandes de drawback fermées, par région | ||||
|---|---|---|---|---|
| Région | Exercice 2007-2008 Nombre de demandes fermées |
Exercice 2008-2009 Nombre de demandes fermées |
Exercice 2009-2010 Nombre de demandes fermées |
% de demandes Exercice 2009-2010 |
| Grand Toronto | 1 529 | 1 732 | 1 858 | 37 % |
| Montréal* | 1 456 | 1 737 | 1 216 | 24 % |
| Pacifique | 561 | 628 | 763 | 15 % |
| Atlantique | 369 | 659 | 429 | 8 % |
| Prairies | 399 | 368 | 384 | 8 % |
| Québec* | 290 | 516 | 296 | 6 % |
| Nord de l'Ontario | 65 | 61 | 111 | 2 % |
| Total | 4 669 | 5 701 | 5 057 | |
| Tableau n° 2 – Valeur des demandes de drawback fermées, par région | ||||
|---|---|---|---|---|
| Région | Exercice 2007-2008 (en $) |
Exercice 2008-2009 (en $) |
Exercice 2009-2010 (en $) |
% de demandes Exercice 2009-2010 |
| Grand Toronto | 43 167 920 | 49 544 460 | 45 762 897 | 54 % |
| Montréal* | 16 355 736 | 24 489 995 | 23 100 179 | 27 % |
| Pacifique | 5 126 195 | 5 072 391 | 7 023 318 | 8 % |
| Atlantique | 384 062 | 339 514 | 380 666 | <1 % |
| Prairies | 6 046 616 | 3 235 493 | 4 274 330 | 5 % |
| Québec* | 3 018 040 | 2 833 502 | 3 154 801 | 4 % |
| Nord de l'Ontario | 526 842 | 655 662 | 1 326 435 | 2 % |
| Total | 74 625 411 | 86 171 017 | 85 022 626 | |
* La Division du tarif assure le suivi des statistiques pour la région du Québec en fonction de deux endroits distincts : Montréal et Québec.
Annexe B : Cadre législatif et réglementaire du Programme de drawback
Les lois, les règlements et les Mémorandums D7 suivants constituent le fondement du cadre législatif du Programme de drawback.
Loi
Tarif des douanes
Règlements
- Règlement sur le drawback relatif aux véhicules automobiles exportés
- Règlement sur le remboursement et le drawback relatifs aux marchandises importées et exportées
- Règlement sur les remboursements de droits sur les marchandises surannées ou excédentaires
- Règlement sur l'exonération de droits
- Règlement sur les entrepôts de stockage des douanes
Mémorandums D7
- D7-2-3 : Marchandises surannées ou excédentaires
- D7-3-2 : Drawback relatif aux véhicules automobiles exportés
- D7-3-8 : Marchandises achetées par les ministères du gouvernement canadien
- D7-4-1 : Programme de report des droits
- D7-4-2 : Programme de drawback
- D7-4-3 : Exigences de l'ALÉNA en matière de drawback et de report des droits
- D7-4-4 : Entrepôt de stockage des douanes
Annexe C : Critères de vérification
Dans le cadre de la mission, les critères de vérification suivants ont été utilisés :
| Secteurs d'intérêt et critères de vérification | |
|---|---|
| 1.0 : Surveillance | « Les responsabilités sont clairement attribuées, et les conditions essentielles de gouvernance (cohérence interne, discipline organisationnelle et harmonisation en vue d'atteindre des résultats) sont en place pour appuyer la prestation efficace des résultats. » (adaptation des Contrôles de gestion de base pour la responsabilisation et la gouvernance, novembre 2007) Les pouvoirs, les responsabilités et la responsabilisation liés au Programme de drawback sont clairs, et on les communique. |
| 1.2 Des plans opérationnels et des objectifs visant à atteindre les objectifs stratégiques du Programme de drawback ont été mis en œuvre. | |
| 1.3 Les organismes de surveillance ou les postes du Programme de drawback demandent et reçoivent des renseignements complets et précis en temps opportun des unités ou des secteurs pertinents. | |
| 2.0 : Gestion des risques | « Les pratiques de gestion des risques liées au Programme de drawback soutiennent une prestation efficace et efficiente du Programme et sont harmonisées avec les attentes en matière de gestion des risques définies par l'équipe de direction. » (adaptation des Contrôles de gestion de base pour la gestion des risques, novembre 2007) |
| 2.1 La direction du Programme de drawback cerne et évalue les mécanismes de contrôle existants qui visent à gérer les risques liés au Programme, et elle prend les mesures appropriées pour combler les lacunes. | |
| 3.0 : Rapport et surveillance du rendement | « Des renseignements pertinents sur les résultats (liés aux finances et au rendement) sont recueillis et utilisés pour prendre des décisions éclairées. » (adaptation des Contrôles de gestion de base pour les résultats et le rendement et pour la régie — rapports et contrôle) |
| 3.1 La direction du Programme de drawback examine, surveille et présente des rapports à son organisme de surveillance du rendement réel (des finances et des opérations) par rapport aux résultats prévus, et elle adapte sa ligne de conduite au besoin. | |
| 3.2 La structure des activités de drawback au sein de l'ASFC est efficace. | |
| 4.0 : Procédures pour les examens et les enquêtes | Des mécanismes de contrôle sont en place pour gérer le processus lié aux demandes de drawback, y compris les procédures d'examens et d'enquêtes pour s'assurer que seules les demandes légitimes sont traitées uniformément et correctement. « La direction s'assure que l'ASFC respecte les procédures d'examens et d'enquêtes en matière de drawback. » (Exigence du mandat de la vérification) |
| 4.1 Le Programme de drawback a approuvé des politiques et des procédures à l'appui des lois et des règlements pertinents, ainsi que les exigences applicables de l'Agence. | |
| 4.2 Le Programme de drawback a approuvé des manuels, des modèles, des systèmes d'information et d'autres mécanismes de soutien pour s'assurer que les politiques et les exigences relatives aux drawbacks en particulier et à l'Agence sont respectées. | |
| 4.3 Le Programme de drawback offre des possibilités de formation et d'apprentissage suffisantes et appropriées aux agents de l'ASFC ainsi qu'aux superviseurs et aux gestionnaires responsables de l'administration et de la gestion des drawbacks. | |
4.4 Des procédures d'examen et de contrôle axées sur les risques suffisantes sont établies et mises en œuvre pour s'assurer que seules les demandes légitimes sont traitées uniformément et correctement. Ces procédures comprennent les points de contrôle clés du traitement des drawbacks, notamment :
|
|
Annexe D : Liste des sigles
| Sigle | Description |
|---|---|
| AC | Administration centrale |
| APOEC | agent principal de l'observation des échanges commerciaux |
| ASFC | Agence des services frontaliers du Canada |
| BARKS | Système de mise en lots, de comptabilisation et de rapports du K37 |
| DGR | Division de la gestion des recettes |
| ETP | équivalent temps plein |
| FEC | manuel du Cours de formation en cours d'emploi |
| GLR | grand livre des recettes |
| K37 | Rapport d'enquête de drawback (paiement final) |
| K37P | Paiement intérimaire de drawback (paiement intérimaire) |
| LGFP | Loi sur la gestion des finances publiques |
| MAED | Manuel d'administration de l'exonération des droits |
| SDSC | Système des douanes pour le secteur commercial |
| SECR | Système d'émission des chèques de remboursement |
| TPS | taxe sur les produits et services |
| TVH | taxe de vente harmonisée |
Notes
- Le Programme de report des droits regroupe trois éléments grâce auxquels les entreprises peuvent obtenir un report, une exonération ou un remboursement du paiement des droits sur les marchandises importées. Ces éléments sont : le Programme d'exonération des droits, le Programme de drawback et le Programme des entrepôts de stockage des douanes. Le Programme de report des droits vise à rehausser la compétitivité des entreprises canadiennes en offrant une exonération du paiement de la plupart des droits et des taxes sur les marchandises importées qui seront par la suite exportées, qu'il s'agisse ou non de marchandises transformées au Canada. Le Programme est harmonisé avec l'objectif stratégique de l'ASFC de « permettre aux voyageurs et aux marchandises légitimes de circuler librement et légalement à la frontière dans le cadre de l'activité de programme "commercial" ». Le Programme des entrepôts de stockage des douanes permet de reporter le paiement des droits sur les marchandises placées dans un entrepôt de stockage jusqu'à ce qu'une mainlevée soit accordée. Dans certains cas (exportations), les marchandises peuvent ne jamais faire l'objet du paiement des droits de douane. L'approbation, l'établissement et l'exploitation de ces entrepôts doivent respecter des conditions bien particulières. [Retourner au texte]
- La vérification était auparavant intitulée la Vérification du Programme du report des droits – Programme de drawback. [Retourner au texte]
- Les bureaux régionaux de l'ASFC qui veillent à l'administration et à la gestion des drawbacks sont : Atlantique, Grand Toronto, Nord de l'Ontario, Pacifique, Prairies et Québec. [Retourner au texte]
- Source : Rapport de production BARKS, extrait en septembre 2010, fourni par la Division du tarif. [Retourner au texte]
