Ciblage avant l'arrivée
Étude d'évaluation

Janvier 2008

Table des matières

• Résumé
• Introduction et contexte
  • But de l'évaluation
  • Méthodologie de l'évaluation
  • Ciblage des voyageurs avant l'arrivée
  • Ciblage des marchandises commerciales avant l'arrivée
• Constatations clés
  • Pertinence du ciblage avant l'arrivée
  • Conception et exécution de la fonction de ciblage
  • Succès
  • Coûts et ressources du ciblage
• Conclusions, recommandations et réponses de la direction

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Résumé

L'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) est responsable de la gestion de la frontière qui contribue à la sécurité du pays et qui facilite la circulation des personnes et des marchandises. L'Agence suit une approche axée sur les risques dans la gestion de la frontière pour déceler et intercepter les marchandises et les voyageurs dangereux et faciliter la circulation des personnes et des marchandises à faible risque.

Le but de la présente évaluation est d'examiner les activités de ciblage avant l'arrivée que l'Agence utilise pour repérer les marchandises et les voyageurs possiblement à risque élevé [ 1 ] dans les modes maritime, ferroviaire et aérien, et faire des recommandations susceptibles d'améliorer les choses. La présente évaluation aborde quatre secteurs clés : la pertinence, la conception et la mise en œuvre, le succès dans l'interception des personnes et des marchandises dangereuses et les coûts connexes.

Ciblage par l'ASFC des voyageurs et des marchandises au moyen de l'information préalable

La présente évaluation a examiné l'information préalable sur les voyageurs [ 2 ] en route vers le Canada par air, par eau et par rail. Les lignes aériennes fournissent les données recueillies dans leur système de réservations et de départs directement à l'ASFC. Le système SIPAX évalue cette information sur les passagers et les équipages sous l'angle des risques. Le Centre national d'évaluation des risques (CNER) et les Unités de ciblage des passagers (UCP) et Unités d'analyse des passagers (UAP) dans les régions se partagent la responsabilité du ciblage des voyageurs aériens. Le CNER examine les voyageurs aériens à l'arrivée qui, selon le SIPAX, atteignent au moins un seuil de menace à la sécurité nationale. Les UCP/UAP examinent en entier les manifestes de vol pour repérer la contrebande et d'autres menaces. Les Unités d'analyse des passagers maritimes et(ou) les Unités de ciblage des navires évaluent les voyageurs arrivant par paquebot de croisière et(ou) par navire de commerce. Les cibleurs et les agents des services frontaliers (ASF) dans les régions utilisent l'information fournie par les transporteurs pour évaluer les voyageurs arrivant par train de voyageurs.

S'il est établi qu'une personne est une menace éventuelle, le cibleur lance un « avis de surveillance [ 3 ] » dans un des systèmes de l'ASFC, qui indique qu'une personne devrait être interceptée à l'arrivée et renvoyée au traitement secondaire en vue d'un examen plus poussé par un ASF.

Du côté marchandises, l'ASFC reçoit l'information préalable sur tous les navires et tous les aéronefs qui doivent arriver dans un port ou un aéroport au Canada. Des systèmes préliminaires traitent les données avant que le TITAN établisse des cotes de risque et les transmette aux cibleurs pour examen. Comme le ciblage des voyageurs aériens, le ciblage dans le mode maritime se divise en fonction du niveau de risque. Le CNER aide à la recherche des menaces à la sécurité nationale (p. ex. des armes de destruction massive et des matières radioactives), tandis que les cibleurs dans les régions se concentrent sur la contrebande, les contaminants environnementaux (p. ex. le dendroctone du pin et les produits chimiques) et d'autres menaces. Les agents de l'Initiative conjointe de ciblage évaluent le risque que représentent les conteneurs maritimes arrivant aux États-Unis et se dirigeant vers le Canada (par rail ou par camion). Dans le mode aérien, une unité régionale de ciblage du fret aérien examine toutes les marchandises arrivant dans la région du Grand Toronto sous l'angle des menaces possibles, tandis que le CNER s'occupe du fret aérien arrivant dans tous les autres aéroports. Le projet Winfall fait le ciblage des marchandises arrivant par rail.

Si une expédition douteuse est repérée, un « avis de surveillance » est lancé dans un système de l'ASFC ou un autre système et l'article sera examiné, soit avant le chargement, soit à l'arrivée, suivant le mode et la nature de la menace.

Méthodologie

La Division de l'évaluation de l'ASFC a fait la présente évaluation en conformité avec le Plan d'évaluation pluriannuel fondé sur le risque de l'Agence pour 2006-2007. Le Comité de vérification interne et d'évaluation à l'époque avait approuvé le mandat de cette évaluation, en juin 2006. Les recherches aux fins de l'évaluation ont été faites entre septembre 2006 et août 2007. L'évaluation a employé les méthodologies suivantes :

• un examen d'un certain nombre de documents internes et externes de l'ASFC sur les activités de ciblage;
• des visites d'aéroports et de ports maritimes à Halifax, Montréal, Toronto, Calgary et Vancouver, ainsi que du lieu de la mise en œuvre du projet Winfall dans le mode ferroviaire, du CNER et du centre national de ciblage du U.S. Customs and Border Protection à Washington, D.C.;
• des entretiens individuels et en groupe avec du personnel de tous les niveaux participant à des activités de ciblage avant l'arrivée, allant d'agents de ciblage aux directeurs généraux;
• un sondage auprès de 202 cibleurs de l'ASFC (voyageurs et marchandises), avec un taux de réponse de 74,6 % (156 ont répondu au questionnaire);
• un examen de six études de cas pour en savoir davantage sur les facteurs et les processus qui contribuent à un ciblage fructueux;
• une analyse des données, des systèmes et des activités de vérification des données.

Résumé des constatations et des recommandations

Dans l'ensemble, l'évaluation a permis de constater que l'ASFC a mis en place un certain nombre de composantes de ciblage avant l'arrivée (p. ex. le CNER, les unités régionales de ciblage et des systèmes à l'appui) et que les principaux systèmes élaborés aux fins du ciblage avant l'arrivée sont solides et fiables. Toutefois, il y a certains systèmes dont l'efficience, l'efficacité ou la convivialité des instruments pour l'utilisateur pourraient être améliorées.

Au fil des dernières années, l'ASFC a reçu une plus grande quantité d'information préalable sur les personnes et les marchandises arrivant par modes aérien et maritime. Il a été constaté, pendant l'évaluation, que l'utilisation des sanctions administratives pécuniaires pour le défaut de fournir des données, ainsi que d'autres activités d'extension des services auprès des clients ont produit une augmentation considérable de l'observation chez les transporteurs aériens, et que des approches similaires dans d'autres modes pourraient être utilisées avantageusement par l'ASFC.

Il y a des domaines particuliers où la collecte des données, l'analyse et le contrôle pourraient être améliorés, par exemple de meilleurs documents sur les renvois et les résultats de tous les deuxièmes examens, et il pourrait y avoir instauration d'un système pour choisir au hasard les marchandises devant être examinées. Ces mesures, entre autres, aideraient à l'efficacité du ciblage lorsqu'il s'agit de repérer et d'intercepter les voyageurs et les marchandises à risque élevé.

L'ASFC continue à travailler à l'intégration complète des opérations et du personnel des anciens organismes dont elle est composée [ 4 ] . La présente évaluation a permis de constater que de nombreux cibleurs qui étaient affectés aux services en première ligne et ailleurs en ont rapporté une vaste expérience. Au fil du temps et des efforts, les améliorations dans le leadership global de la fonction du ciblage, la communication de protocoles et de procédures standard et la prestation d'une formation normalisée accroîtront l'efficacité et l'efficience du ciblage avant l'arrivée.

Le ciblage avant l'arrivée est un élément crucial de l'approche de l'ASFC dans la gestion des risques. L'Agence consacre environ 62 millions de dollars annuellement à ces activités [ 5 ] . Sans un ciblage avant l'arrivée pour repérer les marchandises et les voyageurs à risque élevé, la circulation des personnes et des marchandises serait de beaucoup retardée par un examen plus intensif aux lignes d'inspection primaire et forcerait l'Agence et ses clients (p. ex. les importateurs, les exportateurs et les lignes aériennes) à supporter un énorme coût. Les évaluateurs sont d'avis que la fonction du ciblage avant l'arrivée est bien à même d'atteindre les résultats attendus, mais qu'elle n'a pas encore réalisé son plein potentiel.

Recommandations

Recommandation 1 : Envisager la création d'un programme de ciblage cohérent, assorti de ressources appropriées, et coordonné par une seule autorité fonctionnelle.

Recommandation 2 : Renforcer une approche intégrée pour le ciblage avant l'arrivée qui comprend des composantes à la fois centralisées et régionalisées. 

Recommandation 3 : Prendre des dispositions dans le but d'améliorer les données préalables fournies par les intervenants dans le secteur commercial sur les voyageurs et les marchandises.

Recommandation 4 : Élaborer et mettre en œuvre des approches qui feront avancer encore davantage l'évaluation intégrale avant l'arrivée des risques que représentent les expéditions commerciales dans les secteurs maritime et aérien, et les voyageurs à destination du Canada, compte tenu des considérations touchant la rentabilité.

Recommandation 5 : Continuer à affiner les aspects des systèmes de ciblage automatisés dans le but d'améliorer l'exactitude et l'efficience du ciblage avant l'arrivée.

Recommandation 6 : Faire passer les activités d'évaluation des risques du projet Winfall et de l'Initiative conjointe de ciblage à la prochaine étape de l'Information préalable sur les expéditions commerciales (l'initiative du Manifeste électronique).

1.0 Introduction et contexte

La nécessité d'assurer la sécurité des citoyens canadiens et de favoriser une économie saine est une source constante de préoccupations. La mission de l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) [ 6 ] est d'assurer la sécurité et la prospérité du Canada en gérant l'accès des personnes et des marchandises arrivant au Canada et le quittant [ 7 ]. L'ASFC tente de parer aux risques éventuels sans trop nuire au mouvement des voyageurs et des expéditions commerciales en règle qui franchissent la frontière par terre, air et mer.

En 2006-2007, l'ASFC a traité plus de 95 millions de voyageurs arrivant par autoroute, air, eau et rail – ou 260 300 voyageurs entrant au Canada chaque jour [ 8 ]. L'ASFC a admis plus de deux millions de conteneurs maritimes (unités équivalant à 20 pieds (EVP)) en 2005-2006. Plus de deux millions de manifestes de fret aérien ont été évalués sous l'angle du risque en 2006-2007.

L'effectif de l'ASFC se chiffre à 13 000 employés, dont 7 200 agents des services frontaliers (ASF) en uniforme. L'Agence gère 119 points de passage à la frontière terrestre et des installations dans 13 aéroports internationaux. Des agents de l'ASFC s'occupent d'opérations maritimes dans 24 points d'entrée ainsi que dans de nombreux ports de plaisance et postes de déclaration. L'ASFC compte 3 points de passage de la frontière internationale pour les voyageurs par rail et 24 points de passage pour le fret ferroviaire [ 9 ]. En 2006-2007, les agents ont vu au dédouanement de 351 080 avions transportant des passagers, de 5 525 avions transportant du fret et de 186 192 navires [ 10 ].

Le ciblage est une approche servant à repérer les voyageurs et les marchandises qui pourraient représenter un risque élevé et qui doivent, partant, être examinés. Les activités de ciblage de l'ASFC revêtent plusieurs aspects et sont multidimensionnelles, tout en faisant partie de presque tous les secteurs de l'organisation. Le ciblage nécessite un examen minutieux des marchandises, des personnes, des aliments, des végétaux et des animaux qui entrent au pays et en sortent par différents modes de transport. Il a lieu dans les contextes terrestre, aérien, maritime et postal et dans celui des messageries. Les marchandises et les personnes peuvent être ciblées avant qu'elles ne se rendent au Canada, à leur arrivée et, dans certains cas, après leur arrivée.

Le ciblage est une approche servant à repérer les menaces connues et inconnues. Les menaces connues peuvent être repérées lorsqu'il y a une concordance dans une base de données sur l'exécution de la loi. Les menaces inconnues sont dégagées par l'utilisation de la connaissance des tendances antérieures et des indices connexes pour relever les activités illégales.

1.1 But de l'évaluation

La Division de l'évaluation de l'ASFC a effectué la présente évaluation conformément au Plan d'évaluation pluriannuel fondé sur le risque de l'ASFC pour 2006-2007. Le Comité de vérification interne et d'évaluation à l'époque avait approuvé le mandat de l'évaluation, en juin 2006. L'évaluation s'est déroulée entre septembre 2006 et août 2007.

L'évaluation porte sur quatre domaines clés des activités de ciblage avant l'arrivée par l'ASFC : la pertinence, la conception et la mise en œuvre, le succès dans la prévention de l'entrée des personnes et des marchandises dangereuses et(ou) de leur interception ainsi que les coûts connexes.

Lorsqu'elle s'est préparée pour l'évaluation, l'équipe d'évaluation, en consultation avec des intervenants clés, a élaboré un modèle logique pour la fonction du ciblage avant l'arrivée, modèle autour duquel s'est articulé le plan d'évaluation. Les objectifs immédiats du ciblage avant l'arrivée sont les suivants :

• des programmes, des systèmes et des processus sûrs et fiables;
• de meilleures compétences et connaissances pour cibler les personnes et les marchandises à risque élevé;
• un repérage efficace des personnes et des marchandises notoirement à risque élevé;
• une augmentation de l'observation dans le secteur commercial.

Les objectifs intermédiaires du ciblage avant l'arrivée sont les suivants :

• une plus grande dissuasion en matière de terrorisme et de criminalité frontalière;
• une concentration des ressources en examen et en exécution de la loi sur les personnes et les marchandises reconnues comme étant à risque élevé;
• un plus grand succès dans l'interception des personnes et des marchandises à risque élevé.

L'évaluation portait sur les activités de ciblage entraînant l'utilisation de l'information préalable ou fournie avant l'arrivée. Le tableau 1 montre les secteurs inclus dans l'évaluation et ceux qui en sont exclus.

Tableau 1 : Stratégie – Activités de ciblage visées et non visées par l'évaluation

Inclus dans l'évaluation

Exclu de l'évaluation

CNER Information préalable sur les expéditions commerciales (IPEC)/TITAN Fret aérien Projet Winfall Initiative conjointe de ciblage (ICC) Unités de ciblage du fret maritime (UCFM), unités de ciblage du fret aérien (UCFA), unités de ciblage des navires (UCN) et unités d'analyse des passagers maritimes (UAPM) Unités d'analyse des passagers (UAP) et unités de ciblage des passagers (UCP) Information préalable sur les voyageurs/Dossier passager (IPV/DP)/SIPAX Équipage et passagers de navires de commerce, de paquebots de croisière, de traversiers et de trains de voyageurs.

Direction du renseignement Ciblage des exportations (p. ex. marchandises assujetties à l'International Traffic in Arms Regulations des États-Unis) Ciblage des envois par la poste et par messagerie Efficacité des instruments de détection Efficacité des processus d'examen Ciblage en temps réel Ciblage après la mainlevée Système d'examen avant l'arrivée (SEA)

1.2 Méthodologie de l'évaluation

Les sources de données quantitatives et qualitatives suivantes ont servi à l'examen des activités de ciblage avant l'arrivée pendant l'évaluation :

• un examen de documents internes et externes (p. ex. les procédures d'exploitation, manuels et rapports);
• une visite sur place des bureaux dans le mode aérien et(ou) maritime à Halifax, Montréal, Toronto, Calgary et Vancouver, des locaux du projet Winfall, du CNER et du centre national de ciblage du U.S. Customs and Border Protection (U.S. CBP), à Washington, D.C.;
• cent-vingt-sept entretiens personnels avec des employés allant des gestionnaires aux directeurs généraux à l'Administration centrale et dans les régions de l'Atlantique du Québec, du Grand Toronto, des Prairies et du Pacifique. Des entretiens avec des directeurs, des chefs et des gestionnaires dans les installations maritimes et(ou) aéroportuaires à Vancouver, Calgary, Toronto, Montréal et Halifax, ainsi qu'avec des employés actuels et d'anciens employés de l'ICC et du personnel faisant le filtrage des aliments, des végétaux et des animaux sous l'angle des menaces dans des bureaux choisis. Les évaluateurs se sont aussi entretenus avec des transporteurs, qui sont nos clients, dans les modes maritime et aérien, et avec des représentants de l'industrie;
• des entretiens en groupe avec des cibleurs dans chacun des bureaux visités dans les modes maritime, aérien et ferroviaire et au CNER et avec du personnel à l'ASFC affecté aux activités de ciblage avant l'arrivée (p. ex. le programme IPV/DP, la vérification de l'observation, les services de technologie de l'information, etc.);
• un sondage en ligne auprès de 152 cibleurs utilisant l'information préalable dans leurs activités d'évaluation avant l'arrivée des marchandises et(ou) des voyageurs (n=202, taux de réponse 74,6 %);
• une analyse des statistiques et des données à l'aide du Système intégré de rapports de gestion de l'ASFC, du Système intégré d'exécution des douanes, des registres et des rapports annuels du CNER et du Système national de gestion des cas;
• six études de cas pour connaître les facteurs et les processus qui contribuent à un ciblage fructueux et les domaines à améliorer;
• un examen des systèmes (TITAN et SIPAX).

Le tableau 2 renferme un résumé des questions d'évaluation clés abordées :

Tableau 2 : Résumé des questions d'évaluation

Point à évaluer	Question d'évaluation
Conception et mise en œuvre des programmes	Dans quelle mesure la structure de gestion, de coordination et d'exécution de la fonction du ciblage avant l'arrivée est-elle efficace?
	Dans quelle mesure l'ASFC crée-t-elle et tient-elle à jour une capacité suffisante de ciblage avant l'arrivée?
	Jusqu'à quel point les systèmes de mesure du rendement en place pour la fonction de ciblage avant l'arrivée sont-ils efficaces?
	Jusqu'à quel point les voies de communication pour la gestion et l'exécution de la fonction de ciblage avant l'arrivée sont-elles efficaces?
	Jusqu'à quel point l'ASFC collabore-t-elle et conclut-elle avec efficacité des partenariats avec le U.S. CBP?
Succès	Dans quelle mesure l'information préalable fournie par les partenaires dans le secteur privé est-elle complète, exacte, utile et fournie en temps opportun?
	Dans quelle mesure l'IPV/DP, l'IPEC et les systèmes à l'appui sont-ils en place et fiables?
	Dans quelle mesure l'IPV/DP, l'IPEC et les systèmes à l'appui contribuent-ils à l'efficacité du ciblage avant l'arrivée?
	Quelle est l'efficacité des algorithmes du SIPAX et du TITAN?
	Quelle est l'efficacité des activités de ciblage devant repérer les voyageurs et les marchandises à risque élevé?
	Quelle est l'incidence des activités de ciblage avant l'arrivée sur la dissuasion en matière de terrorisme et de criminalité frontalière?
	Jusqu'à quel point les résultats obtenus par le ciblage à l'aide de l'information préalable se comparent-ils aux résultats obtenus par d'autres moyens?
	Jusqu'à quel point les résultats du ciblage par l'ASFC se comparent-ils avec ceux d'autres pays? Y a-t-il des méthodes de rechange plus efficaces?
	Y a-t-il eu des résultats imprévus? Quelle incidence ces résultats ont-ils eu sur la fonction du ciblage?
Pertinence	Dans quelle mesure les activités de ciblage sont-elles conformes aux priorités de l'ASFC et pangouvernementales?
	Y a-t-il de nouvelles menaces ou d'autres menaces à l'égard desquelles le ciblage au moyen de l'information préalable pourrait ou devrait être utilisé?
Rentabilité	Dans quelle mesure les activités de ciblage font-elles la meilleure utilisation possible des ressources?

1.3 Ciblage des voyageurs avant l'arrivée

Les activités de ciblage de l'ASFC sont limitées par un certain nombre de lois, de règlements et de lignes directrices [ 11 ]. Le règlement adopté en vertu de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés (LIPR) stipule que les transporteurs commerciaux doivent fournir des renseignements sur les passagers pour chaque personne transportée [ 12 ] . Ce règlement s'applique aux modes aérien, maritime et ferroviaire.

Voyageurs aériens

Le programme de l'Information préalable sur les voyageurs/Dossier passager (IPV/DP) pour les voyageurs aériens a été mis en œuvre en octobre 2002 [ 13 ], afin de protéger les Canadiens en repérant les voyageurs aériens à risque élevé avant qu'ils n'atteignent la frontière du pays. Les lignes aériennes réunissent des renseignements IPV/DP lorsque le voyageur réserve une place sur un vol et s'enregistre [ 14 ]. Les données IPV comprennent le nom au complet, la date de naissance, le sexe et la citoyenneté ou la nationalité du voyageur, le type et le numéro du document de voyage (p. ex. passeport ou visa) et le pays de délivrance. Les données DP se composent de l'information sur les réservations de voyage et les départs (enregistrement) (tels des renseignements sur les billets, des renseignements sur les bagages, le numéro de banquette, etc.). Il y a 25 zones DP dont l'utilisation est approuvée au Canada [15]. La loi exige que les lignes aériennes fournissent toutes les données IPV et DP qu'elles réunissent.

Mis en œuvre en 2002, le système SIPAX recueille les informations IPV/DP sur les voyageurs et les membres d'équipage qui arrivent et fait une cotation des risques à partir de ces informations. En 2006, le SIPAX a évalué le risque que représentaient approximativement 96 % des voyageurs aériens. Le ciblage des voyageurs aériens est fait par le CNER et les unités régionales.

Établi en janvier 2004, le CNER fonctionne jour et nuit, à longueur de semaine, surtout pour faire une évaluation avant l'arrivée des voyageurs aériens, ainsi que du fret aérien et maritime. C'est aussi le principal point de contact avec le U.S. CBP pour l'Initiative canado-américaine d'identification des voyageurs à risque élevé (IVRE) dans le cadre de la frontière intelligente. Les cibleurs du CNER examinent les voyageurs aériens signalés par le SIPAX comme ayant atteint ou dépassé un ou plusieurs des seuils de risque pour la « sécurité nationale » en vue de vérifier s'ils représentent une menace.

Créées en 2004 [ 16 ], les UCP/UAP évaluent tous les manifestes de vol pour les huit plus gros aéroports internationaux au Canada [ 17 ]. Les cibleurs des UCP se spécialisent dans le ciblage lié aux douanes et sont à la recherche de personnes introduisant illégalement des drogues ou d'autres types de contrebande. Les cibleurs des UAP examinent les même vols pour déceler les infractions liées à l'immigration, par exemple la migration clandestine ou la production et l'utilisation de documents contrefaits.

Les cibleurs examinent le manifeste des passagers et(ou) de l'équipage, comparent les informations qu'il contient à celles figurant dans les bases de données des douanes, de l'immigration et des services d'exécution de la loi, et(ou) dans d'autres sources de renseignements, afin de voir s'il y a concordance. Si quelqu'un y figure comme une menace éventuelle, le cibleur lance un avis de surveillance dans un des systèmes de l'ASFC, qui indique que la personne devrait être renvoyée au traitement secondaire pour un examen plus détaillé par un ASF.

Voyageurs et membres d'équipage maritimes

Les bureaux peuvent demander l'IPV à l'égard des passagers et de l'équipage des navires de commerce et des paquebots de croisière qui arrivent. Le ciblage est fait par les unités de ciblage des navires (UCN) ou par les unités d'analyse des passagers maritimes (UAPM) dans les grands ports (tels que ceux d'Halifax et de Vancouver) [18]. Dans les plus petits ports, les ASF s'acquittent de cette fonction.

Voyageurs ferroviaires

Les transporteurs ferroviaires transfrontaliers présentent à l'avance l'IPV à l'ASFC. Les trois bureaux d'arrivée font un filtrage préalable des manifestes des voyageurs. À deux endroits, si un voyageur appelle un examen plus détaillé, les agents procèdent à un deuxième examen à bord du train. Au troisième endroit, il y a une aire distincte réservée à l'examen secondaire à la descente du train.

Le tableau 3 résume le type de renseignements fournis à l'ASFC sur les voyageurs dans tous les modes de transport, et le moment où ils le sont.

Tableau 3 : Résumé de l'information préalable à l'arrivée par mode de voyage

Mode	Renseignements	Délais
Air – Équipage et voyageurs	IPV/DP	Les données doivent être fournies au départ ou dans les 15 minutes de l'arrivée au Canada. (Obligatoire)
Eau – Équipage des navires de commerce	IPV provenant du manifeste de l'équipage	Aussi à l'avance que possible, minimum sept jours avant l'arrivée (mise à jour au dernier port de départ avant le Canada). (Obligatoire)
Eau – Équipage et passagers des paquebots de croisière	IPV provenant des manifestes des passagers et de l'équipage	Aussi à l'avance que possible, minimum sept jours avant l'arrivée (mise à jour au dernier port de départ avant le Canada). (Sur demande)
Rail – Équipage	Déclaration de l'équipage ferroviaire	Au moins deux heures avant l'arrivée au point d'entrée. (Sur demande)
Rail – Voyageurs	IPV provenant des manifestes des passagers	Renseignements fournis au départ de la dernière gare avant l'arrivée au Canada. (Sur demande)
Autocar	IPV	Si demandés, des renseignements sont fournis au départ de la dernière gare avant l'arrivée au Canada. (Sur demande)

1.4 Ciblage des marchandises commerciales avant l'arrivée

Information préalable sur les expéditions commerciales (IPEC) pour les importations par voie maritime et aérienne

Dans l'IPEC [19], les transporteurs maritimes et aériens doivent transmettre une déclaration de moyen de transport maritime/aérien et une déclaration de fret maritime/aérien (y compris toute déclaration de fret supplémentaire) pour tous les navires et aéronefs à bord desquels sont chargées des marchandises commerciales à destination du Canada. Cela s'applique à toutes les importations en transit et au fret restant à bord. Les cibleurs utilisent ces données pour chercher les sources de menace à la santé et à la sécurité avant que les navires ou les aéronefs n'arrivent au Canada.

L'IPEC passe par deux validations dans les systèmes. D'abord, la Plate-forme de commerce électronique des douanes (PCED), qui permet aux importateurs, aux courtiers, aux transporteurs et aux transitaires et exploitants d'entrepôt d'échanger des renseignements électroniquement avec l'ASFC, balaye les déclarations afin de s'assurer que les zones obligatoires sont remplies. Si elles le sont, elle transmet les déclarations au Système de soutien de la mainlevée accélérée des expéditions commerciales (SSMAEC) qui balaye les déclarations pour voir s'il y a des erreurs et envoie des messages d'accusé de réception aux transporteurs. S'il y a un problème avec un des rapports, les transporteurs reçoivent un avis de rejet et doivent fournir des renseignements additionnels. Le SSMAEC transmet ensuite les données au TITAN, le mécanisme de cotation automatisé des risques de l'Agence pour les marchandises arrivant par air ou par eau.

Fret maritime

Le CNER et les unités de ciblage du fret maritime (UCFM) (situées à Halifax, à Montréal et à Vancouver) ciblent conjointement les marchandises commerciales arrivant par navire. Les cibleurs au CNER examinent les cotes de risque et l'IPEC de chaque expédition et procèdent à une évaluation en profondeur des expéditions qui, selon le TITAN, peuvent représenter une menace à la sécurité nationale. S'ils repèrent une expédition douteuse, ils peuvent lancer un ordre « Ne pas charger » ou « Ne pas décharger » et le fret est examiné (soit dans un port à l'étranger ou à l'arrivée suivant la nature de la demande).

Les UCFM examinent les manifestes de fret en les comparant à ce que contiennent les bases de données sur l'exécution de la loi, des douanes et autres, aux tendances de la circulation dans la chaîne commerciale locale et à d'autres sources, dans le but de repérer les menaces possibles de niveau II, par exemple la contrebande, les marchandises contrefaites et les armes. Si elles repèrent une menace éventuelle, elles renvoient l'expédition à un examen par des ASF à l'arrivée.

Conformément à la Déclaration sur la frontière intelligente Canada-É.-U. [ 20 ], les cibleurs de l'Initiative conjointe de ciblage (ICC) travaillant dans les ports à Newark, NJ, et à Seattle, WA, examinent les conteneurs maritimes qui arrivent dans les ports américains et se dirigent vers le Canada (par rail ou par camion). Le U.S. CBP évalue toutes les expéditions sous l'angle des menaces à la sécurité nationale, tandis que les cibleurs de l'ICC se concentrent sur le repérage de la contrebande. S'ils désirent renvoyer un conteneur pour examen, ils présentent aux autorités américaines une demande officielle d'examen dans le port d'entrée. Le CNER a assumé la responsabilité de la gestion des opérations quotidiennes de l'ICC en novembre 2005.

Fret aérien

Dans le projet pilote actuel visant le fret aérien [ 21 ], l'Unité du ciblage du fret aérien (UCFA) évalue les marchandises arrivant à l'aéroport international Pearson de Toronto (AIP) et se dirigeant vers la région du Grand Toronto (RGT), tandis que le CNER examine tout le fret arrivant dans les autres aéroports au Canada. Les deux unités fonctionnent jour et nuit, à longueur de semaine. Les cibleurs établissent des renvois pour le fret douteux dans le TITAN, le SSMAEC et d'autres bases de données et sources. S'ils trouvent une expédition louche, ils créent une cible dans le TITAN et le SSMAEC, et un ASF l'examine à l'arrivée.

Ciblage des navires

Les transporteurs fournissent des données sur les navires directement à l'ASFC (électroniquement ou par courriel). Il y a des cibleurs de navires à Vancouver, à Halifax, à Montréal et à Québec et dans la RGT qui résument l'information sur tous les navires à l'arrivée et établissent des renvois entre cette information et leurs ports dans les bases de données maritimes canadiennes et internationales. Les renvois de navires sont imprimés et envoyés par télécopieur aux équipes sur les quais pour suivi. Le Système automatisé d'information sur les vaisseaux [ 22 ] ou des systèmes équivalents reçoivent tous les rapports de suivi lorsque les ASF introduisent des détails sur les examens. Ces renseignements peuvent être passés en revue ultérieurement à des fins d'analyse ou d'une nouvelle évaluation d'un navire à l'avenir.

Ciblage dans le mode ferroviaire

Les cibleurs dans le projet Winfall se concentrent sur les expéditions ferroviaires à l'arrivée provenant des États-Unis et du Mexique. Les renseignements sur la facturation sont une mine d'information et les cibleurs y ont accès dès qu'une réservation est confirmée, ce qui peut avoir lieu jusqu'à deux semaines avant le transport. L'équipe de ciblage a aussi accès aux renseignements sur les wagons vides et peut suivre les conteneurs partout en Amérique du Nord, pour peu qu'ils soient transportés par les grands chemins de fer. Si les cibleurs relèvent une menace éventuelle, ils créent une cible et communiquent avec l'installation d'examen des conteneurs maritimes la plus près pour qu'elle examine l'expédition.

Le tableau 4 renferme un résumé du type de données disponibles pour l'évaluation avant l'arrivée des marchandises arrivant par modes aérien, maritime et ferroviaire, et du moment où elles le deviennent.

Tableau 4 : Résumé de l'information préalable à l'arrivée par mode de transport pour les marchandises commerciales

Mode	Renseignements	Délais
Air – fret aérien	IPEC	Quatre heures avant le départ dans un bureau à l'étranger ou après le décollage si le vol est d'une durée de moins de quatre heures.
Eau – navire et fret (déchargés au Canada)	IPEC [ 23 ]	Navire – 24 à 96 heures avant l'arrivée Fret – 24 heures avant le chargement dans un port à l'étranger
Eau – fret destiné au Canada et déchargé aux États-Unis (ICC)	IPEC	Fret – 24 heures avant le chargement dans un port à l'étranger (présentation au U.S. CBP)
Rail – projet Winfall	Données ferroviaires	À l'arrivée, bien qu'elle puisse être disponible jusqu'à deux semaines à l'avance

2.0 Constatations clés

2.1 Pertinence du ciblage avant l'arrivée

Dans quelle mesure les activités de ciblage sont elles conformes aux priorités de l’ASFC et pangouvernementales?

Le ciblage avant l’arrivée des voyageurs et des marchandises par l’ASFC s’inscrit dans le vaste continuum mondial de la sécurité qui se compose de systèmes et de processus devant freiner, déceler, intercepter et détenir les marchandises et les personnes dangereuses tout en facilitant la circulation des voyageurs et des expéditions commerciales en règle. Les postes frontière, les ports et aéroports dans le monde sont fort occupés. Selon l’Organisation mondiale du tourisme, il y a eu 846 millions d’arrivées de touristes internationaux en 2006, soit une augmentation de 43 millions par rapport à l’année antérieure. En outre, dans toute journée, plus de 15 millions de conteneurs sont déplacés par navire, camion ou train dans le monde[24].

La mesure du succès d’un poste frontière, d’un port ou d’un aéroport est sa capacité de traiter le fret et les voyageurs à l’arrivée et au départ le plus rapidement possible. C’est pourquoi, à l’instar du Canada et des États‑Unis, d’autres pays utilisent des systèmes et des processus de gestion des risques pour filtrer les personnes et les marchandises et les autoriser à quitter les lieux rapidement, tout en assurant la sécurité.

• Dès janvier 2006, le Royaume‑Uni réunissait des renseignements avant l’arrivée sur les voyageurs à des fins de contre‑terrorisme.
• Les ententes dans l’Union européenne permettent maintenant aux lignes aériennes européennes de présenter à l’avance le dossier passager (DP) pour les vols vers le Canada, les États‑Unis et l’Australie.
• L’Australie utilise une évaluation automatisée des risques pour les marchandises, y compris des « alertes » automatisées. Elle fait un filtrage manuel avant l’arrivée d’environ la moitié de tous les passagers des lignes aériennes du point de vue du risque; toutefois, des systèmes automatisés devant faciliter cette démarche sont en élaboration. En outre, l’Australie réunit des renseignements détaillés avant le départ sur les voyageurs aériens.[25]
• La Nouvelle-Zélande utilise le CusMod pour traiter les voyageurs à l’arrivée et au départ, assurer le dédouanement des importations déclarées et enregistrer les activités à l’exportation. Elle s’attache à mettre en place un accès à distance par les agents des douanes, afin qu’ils puissent consulter les renseignements du CusMod, tout en fouillant un conteneur.

Le Canada participe à un certain nombre d’initiatives en matière de commerce, de prospérité et de sécurité. En tant que membre de l’Organisation mondiale des douanes (OMD), le Canada apporte sa contribution à l’amélioration de l’efficacité, de l’efficience et de la sécurité du commerce international. L’OMD a récemment souligné combien il est important que les pays membres augmentent leur capacité de déceler et d’intercepter les marchandises dangereuses. Un sondage auprès des pays membres de l’Asie‑Pacifique a révélé que huit répondants sur neuf[26] emploient un système automatisé de gestion des risques pour normaliser le repérage et le ciblage des expéditions potentiellement à risque élevé et la communication des résultats.

Le ciblage contribue également au respect de l’engagement du Canada vis‑à‑vis du Partenariat nord‑américain pour la sécurité et la prospérité. Au Sommet de Montebello, en août 2007, le Canada, les États‑Unis et le Mexique ont convenu de ce qui suit :

• collaborer à l’établissement de normes de filtrage axé sur le risque pour les marchandises et les voyageurs, normes qui ont recours à la technologie, à la mise en commun des renseignements et à la biométrie;
• élaborer et mettre en place des processus électroniques compatibles pour la sécurité de la chaîne logistique, processus qui utilisent l’information électronique préalable sur le fret afin d’analyser les risques et d’assurer un traitement rapide et efficient à la frontière;
• élaborer des normes et des options en vue de documents sûrs pour faciliter les voyages transfrontaliers;
• échanger d’autres agents de liaison pour l’exécution de la loi afin d’aider aux enquêtes criminelles et de sécurité;
• élaborer des plans coordonnés de reprise des activités aux points frontaliers dans le but d’assurer la poursuite des échanges commerciaux légitimes[27].

Le mandat de l’Agence des services frontaliers du Canada consiste à fournir des services frontaliers intégrés qui appuient les priorités touchant la sécurité nationale et la sécurité du public et facilitent la libre circulation des personnes et des marchandises, y compris les animaux et les végétaux, qui respectent toutes les exigences aux termes de la législation frontalière [28]. Les initiatives de ciblage avant l’arrivée, telles l’IPV/DP et l’IPEC, aident l’ASFC à gérer en temps opportun les risques éventuels.

Les instruments automatisés font en sorte qu’il soit possible de faire un tri, suivant le niveau de risque perçu, dans le volume croissant des voyageurs et des marchandises arrivant au Canada, et ce, avec rapidité. C’est particulièrement important dans le cas des marchandises et des voyageurs arrivant par mode aérien, où les délais sont courts. Si l’ASFC devait examiner matériellement chaque personne, chaque colis ou chaque conteneur qui arrive, la circulation transfrontalière des personnes et des marchandises serait interrompue. Aux États‑Unis, on estime qu’il faut à cinq agents trois heures pour inspecter intégralement un conteneur de 40 pieds pleinement chargé… Dans une journée moyenne, 18 000 conteneurs sont déchargés dans les ports de Los Angeles et de Long Beach. Compte tenu de ce chiffre, le déchargement et l’inspection de chaque conteneur se traduiraient par 270 000 heures-personnes par jour [ 29 ]. Au Canada, l’inspection manuelle de tous les conteneurs maritimes à l’arrivée nécessiterait 84 246 heures-personnes par jour ou 11 232 ASF travaillant chaque jour.

Le ciblage avant l’arrivée dépend beaucoup de la validité des renseignements fournis électroniquement par les transporteurs, les expéditeurs, les transitaires et les importateurs. Les cibleurs n’ont pas beaucoup le temps d’établir si les entreprises sont légitimes et si elles n’ont pas de relations personnelles avec les importateurs, ou des communications courantes pour clarifier les renseignements fournis. C’est pourquoi un ciblage en temps réel, des examens au hasard, des visites éclair et des contrôles à la frontière sont des activités complémentaires importantes du ciblage avant l’arrivée.

Y a-t-il de nouvelles menaces ou d’autres menaces à l’égard desquelles le ciblage au moyen de l’information préalable pourrait ou devrait être utilisé?

La récente contamination à la mélamine du gluten de blé, des protéines de soya, du gluten de maïs et des protéines de riz provenant de la Chine [ 30 ] fait ressortir l’importance de repérer les menaces et d’y parer avant qu’elles n’atteignent la chaîne commerciale au Canada. Les crimes touchant la propriété intellectuelle retiennent ainsi de plus en plus l’attention – Le Comité permanent de la sécurité publique et nationale a conclu que les produits de tels crimes (par exemple les marchandises contrefaites, allant des vêtements aux produits pharmaceutiques) semblent exposer le Canada à de plus en plus de risques pour l’économie et la sécurité [ 31 ]. Toutefois, les systèmes et les processus automatisés actuels avant l’arrivée pourraient repérer ces menaces et y parer si la description des marchandises (y compris les codes SH et le fardage) [ 32 ] fournie par les transporteurs était exacte. Si elle laisse à désirer ou n’existe pas, les systèmes ne peuvent repérer les marchandises nécessitant un examen plus poussé.

Dans un même ordre d’idées, les préoccupations relatives aux risques potentiels pour la santé que représentent les voyageurs à l’arrivée au Canada, par exemple Ebola, SRAS et tuberculose virulente, s’amplifient et ajoutent à la nécessité de repérer et d’intercepter ces voyageurs. Cependant, lorsqu’il s’agit de traiter avec des voyageurs, les droits de la personne et les répercussions sur la protection des renseignements personnels doivent aussi faire contrepoids à un accroissement des mesures de sécurité.

Les limites inhérentes des systèmes automatisés font que, pour être au courant d’une menace puis incorporer cette information dans les systèmes, il faut du temps. Par contre, les cibleurs reçoivent, du Renseignement et d’autres sources, des mises à jour et des alertes oralement ou par écrit qui peuvent les aider à mieux évaluer les données qu’ils reçoivent et réagir aux nouveaux problèmes rapidement.

2.2 Conception et exécution de la fonction de ciblage

Dans quelle mesure la structure de gestion, de coordination et d’exécution de la fonction du ciblage avant l’arrivée est‑elle efficace?

L’ASFC a mis en place un certain nombre de composantes du ciblage avant l’arrivée, tels le CNER, les instruments automatisés d’évaluation des risques (à savoir, SIPAX et TITAN) et les unités élargies de ciblage dans les régions.

Bon nombre de personnes interrogées, y compris la haute direction, estimaient que les rôles et responsabilités se rattachant au ciblage étaient généralement compris, surtout dans leur propre secteur/unité. Toutefois, le ciblage à l’ASFC a pris de l’importance; les entretiens et les visites sur place montrent qu’il faut une structure plus officielle pour gérer la fonction dans son ensemble. Il a pris cette importance en raison de l’intégration des anciennes organisations, telle l’Agence canadienne d’inspection des aliments (qui est responsable de la réponse face aux risques que peuvent représenter les aliments, les végétaux et les animaux); de l’application du ciblage à d’autres modes (par exemple le fret aérien) et de l’augmentation des fonctions de soutien pour faciliter les activités de ciblage (par exemple la technologie de l’information). Les évaluateurs ont trouvé plusieurs documents internes qui étaient désuets et qui décrivaient les rôles et responsabilités des employés en ce qui concerne le ciblage. Les sources mentionnaient un certain nombre d’autres procédures normales d’exploitation liées au ciblage, mais élaborées avant 2000; or, les évaluateurs n’ont pu obtenir et vérifier le contenu de ces documents. C’est pourquoi il faut des structures, une coordination, des politiques à jour et des procédures[33] plus claires pour mieux gérer la fonction du ciblage.

La composition de chaque unité de ciblage n’est pas la même. Alors que le Plan d’action des UAP de 2004 fait état de la justification, des avantages et des étapes du fusionnement des agents de l’immigration et des agents des douanes dans l’ASFC, les UCP/UAP ne sont toujours pas toutes intégrées au complet, et les agents qui s’occupent des aliments, des végétaux et des animaux interviennent rarement.

La mission de la Direction du renseignement est de relever les menaces et d’appuyer l’ASFC, d’autres ministères ainsi que des partenaires au pays et à l’échelle internationale. À ce titre, le personnel du renseignement à l’Administration centrale fournit des produits à l’intention de tous les cibleurs, notamment des avis de surveillance, des avis de signalement et des bulletins sur l’exécution. Les agents régionaux du renseignement (ARR) fournissent des conseils immédiatement, selon les besoins, sur la façon de procéder dans le cas de cibles ou d’avis de surveillance précis, et ils peuvent utiliser leurs bases de données et réseaux pour chercher des renseignements additionnels pour un cibleur ou un analyste.

Toutefois, l’évaluation a permis de constater que le niveau et le type de communication entre les cibleurs et le personnel du renseignement variaient énormément suivant l’unité. Plus des deux tiers (69,9 %) des cibleurs sondés, dans les unités comptant un ARR, trouvaient cet aménagement utile à leur travail. À l’heure actuelle, des dispositions sont en train d’être prises pour accroître la collaboration des cibleurs du Renseignement à l’Administration centrale et des cibleurs au CNER.

Établi en 2004, le Groupe de travail sur l’avenir de la gestion des risques a comme but d’examiner les questions liées au ciblage dans l’ASFC, en vue d’intégrer les composantes des anciens groupes. Le groupe de travail a été chargé d’examiner les exigences, les avantages et les répercussions se rattachant à une approche de ciblage centralisée par opposition à régionalisée. Toutefois, au cours des trois dernières années, les activités de ce groupe ont été tournées vers les nombreuses questions opérationnelles immédiates entourant le ciblage (par exemple la mise en œuvre de systèmes automatisés, l’amélioration des communications, l’évaluation et la compréhension des progrès réalisés par la fonction du ciblage et l’établissement d’un projet pilote devant servir à comparer les approches de ciblage centralisées par opposition à régionalisées).

Malgré les questions qui se dégageaient et auxquelles il fallait faire face, le groupe a fait des progrès dans des domaines importants. En plus d’assurer le suivi du projet pilote pour le fret aérien dans la RGT, le groupe a fourni un forum où la direction (des régions et de l’Administration centrale) pouvait partager ses opinions et déterminer les questions actuelles et à venir influant sur l’efficience et l’efficacité du ciblage.

En juin 2007, l’ASFC a formé le Comité directeur général de la gestion des risques et du ciblage pour élaborer et suivre un plan d’action et de gestion des risques qui s’attaque aux questions que soulève la fonction du ciblage. Or, la fonction du ciblage entraîne des responsabilités et des activités qui sont égales à celles d’un programme, et aucun de ces comités ne peut remplacer l’autorité fonctionnelle unique nécessaire à la gestion d’un tel programme.

Toute activité illégale peut mener à des activités encore plus dangereuses (par exemple la pornographie ou le blanchiment d’argent sont souvent liés au crime organisé international). Toutefois, sans une définition claire de ce qui constitue une menace à la sécurité nationale, il est difficile aux cibleurs d’en repérer une.

En principe, le CNER est responsable du repérage des menaces à la sécurité nationale et les unités régionales font le ciblage pour d’autres types de menaces; toutefois, le travail de ces unités se chevauche parfois. Cela est inévitable à bien des égards. La façon dont quelqu’un recherche un passeur de clandestins à risque élevé, un transporteur de fret de contrebande ou un terroriste éventuel passe plus ou moins par la même méthodologie. Dans chacun de ces cas, les cibleurs utilisent leurs instruments, leurs techniques et leur renseignement pour trouver « des choses qui semblent clocher », puis ils continuent à faire des recherches devant cerner la menace en question.

Le projet pilote pour le fret aérien dans la RGT a été mis en œuvre dans le but de comparer les résultats entre des approches de ciblage centralisées et régionalisées. Bien que la comparaison des résultats du ciblage centralisé (par exemple au CNER en ce qui a trait à tous les aéroports internationaux, à l’exclusion de la RGT) et du ciblage régionalisé (par exemple l’UCFA dans la RGT) ne soit pas encore terminée, il est clair que l’utilisation d’une approche intégrée centralisée et régionalisée peut améliorer le ciblage.

L’évaluation montre que les cibleurs dans les unités de ciblage régionales font une contribution importante au ciblage avant l’arrivée des voyageurs et des marchandises. Les cibleurs régionaux puisent dans les connaissances[ 34 ] acquises localement pour recenser les facteurs qui éveillent l’attention et agissent comme déclencheurs d’une analyse plus poussée et qui n’auraient peut‑être pas été relevés par d’autres.

Les opérations du CNER constituent une forme de ciblage centralisé où les cibleurs sont situés dans la région de la capitale nationale, mais sont responsables de divers bureaux d’entrée au pays. Depuis la mise en œuvre du CNER, les cibleurs du Centre ont été à l’origine d’une vaste gamme de saisies (des diamants, des précurseurs chimiques, etc.). L’évaluation a révélé que cette approche de ciblage centralisé contribue à l’efficacité du programme et pourrait être davantage renforcée en tirant profit de la proximité d’autres ressources (c.-à-d. l’Administration centrale de l’ASFC et les autres ministères et organismes gouvernementaux).

Dans quelle mesure l’ASFC crée‑t‑elle et tient‑elle à jour une capacité suffisante de ciblage avant l’arrivée?

L’évolution des effectifs de la fonction publique se répercutera aussi sur l’ASFC, et il est à prévoir qu’une partie considérable des ASF et des cibleurs prendront leur retraite dans les prochaines années. C’est pourquoi un défi clé que doit relever l’ASFC est la formation et la conservation de cibleurs compétents et expérimentés tout en tenant compte des autres besoins en formation de l’organisation.

L’ASFC dépend énormément de techniques de formation sur le tas comme le jumelage

 l’exception du CNER [ 35 ] et de l’UCP/UAP dans la RGT, la formation normalisée donnée sur la façon de cibler les voyageurs et les marchandises à risque élevé est assez limitée. [ 36 ] Il y a plus de dix ans, une formation officielle sur le ciblage était donnée aux cibleurs des expéditions commerciales maritimes, mais non aux cibleurs œuvrant dans les autres modes de transport. En l’absence d’un programme national de formation normalisée, certaines unités ont mis au point et donné une formation interne qui devait répondre à leurs besoins, et la plupart se fiaient au matériel de référence existant pour les systèmes automatisés et le jumelage. Le jumelage peut être une façon utile de guider les nouveaux cibleurs tout au long du processus, particulièrement si les nouveaux agents travaillent en partenariat avec des cibleurs expérimentés; il améliore la compréhension des « modalités du ciblage ».

D’après la Direction générale des ressources humaines, l’expertise de son personnel quant à l’élaboration des cursus et à la prestation de la formation n’a pas servi à la formation donnée aux cibleurs [37]. La Direction générale de l’exécution de la loi a récemment demandé aux RH d’établir le répertoire des produits de formation sur l’exécution de la loi, mais non d’évaluer les besoins en formation des cibleurs et les lacunes dans l’apprentissage ou les connaissances ou de proposer un plan quelconque de formation et d’élaboration de produits de formation. Une meilleure coordination de la formation améliorera l’uniformité du ciblage.

La formation limitée que peuvent recevoir les cibleurs est le reflet du manque de reconnaissance du rôle de plus en plus important que joue le ciblage. Les visites sur place et les résultats du sondage confirment qu’il y a peu, s’il en est, d’occasions de perfectionnement professionnel et de réseautage (par exemple il n’y a pas de conférence nationale sur le ciblage, et il y a peu d’occasions d’assister à des cours, conférences ou réunions connexes sur l’exécution de la loi). Le partage des pratiques exemplaires se limite actuellement à des relations interpersonnelles au sein des unités.

Jusqu’à quel point les systèmes de mesure du rendement en place pour la fonction du ciblage avant l’arrivée sont-ils efficaces?

Certains secteurs, tel le CNER, ont élaboré un Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats qui prévoit les activités clés, les extrants et les résultats attendus. Le CNER produit des rapports mensuels et annuels sur ses activités et ses résultats.

Le Système intégré de rapports de gestion tire des renseignements du TITAN, du SSMAEC, du SIPAX et d’autres bases de données de l’ASFC pour faciliter la collecte, l’utilisation et la transmission de l’information. La majorité des cibleurs (80 %) croient que l’accès aux résultats de leur ciblage améliore l’efficacité de leurs activités de ciblage en tant que cycle d’auto‑apprentissage.

Le succès du ciblage est lié à des activités exercées et à des informations réunies par le personnel de divers secteurs de l’ASFC. Les cibleurs doivent être constamment en communication avec le personnel de la Direction générale de l’innovation, des sciences et de la technologie (DGIST) responsable de systèmes comme le SIPAX et le TITAN. Les ASF doivent savoir pourquoi certaines personnes ou marchandises sont renvoyées en vue d’un examen – et les cibleurs doivent connaître les résultats de ces examens. Les cibleurs et le personnel du renseignement traitent les informations sous différents aspects, mais pour les mêmes buts. Du point de vue de la gestion des risques, les informations provenant d’activités comme les examens et les visites éclair peuvent fournir des données de base précieuses. Plus précisément, ces données peuvent établir que des voyageurs et des expéditions commerciales considérés à faible risque par le SIPAX et le TITAN ne participent ou ne donnent lieu à aucune activité illégale. En outre, ces données peuvent révéler de nouvelles tendances et aider à l’amélioration continue des systèmes et des processus de ciblage. Chaque élément contribue à la vue d’ensemble.

Jusqu’à quel point les voies de communication pour la gestion et l’exécution de la fonction du ciblage avant l’arrivée sont-elles efficaces?

Des entretiens avec des intervenants ont révélé que la communication au sein des divers secteurs (par exemple au sein des directions générales, des régions et du CNER) fonctionne bien. Les observations faites pendant les visites sur place confirment que les cibleurs mettent à profit les bureaux à aire ouverte pour maintenir une interaction courante avec d’autres cibleurs, et souvent avec les gestionnaires et les ARR. Le sondage auprès des cibleurs a permis de constater que 74,8 % des répondants étaient très satisfaits ou satisfaits de la communication avec leur superviseur et que 86,3 % étaient très satisfaits ou satisfaits de la communication avec d’autres cibleurs dans leur unité.

Toutefois, l’évaluation a révélé que leur connaissance des autres secteurs participant au ciblage était bien moins claire. Il existe diverses politiques et pratiques de communication, par exemple des réunions périodiques entre les directions générales pour discuter des questions sur l’information de la technologie, des bulletins par courriel sur la réparation des systèmes provenant de la DGIST et des boîtes aux lettres génériques pour faciliter le flot de la communication avec d’autres unités. Toutefois, les visites sur place et les entretiens ont confirmé que bon nombre de cibleurs aimeraient plutôt contacter un ancien collègue ou une ancienne connaissance pour obtenir des renseignements (même s’ils n’étaient pas dans le secteur approprié), au lieu d’utiliser ces mécanismes officiels. Les unités ont récemment pris des dispositions pour améliorer la communication entre elles.

Jusqu’à quel point l’ASFC collabore t-elle et conclut-elle avec efficacité des partenariats avec le U.S. CBP?

L’Initiative conjointe canado américaine de ciblage des conteneurs en transit dans les ports de mer a deux objectifs : atteindre l’efficacité maximale dans le repérage des conteneurs à risque élevé au premier point d’entrée en Amérique du Nord et partager les renseignements importants sur l’exécution de la loi des deux côtés de la frontière par un échange d’agents.

Selon le point d’action 18 de la Déclaration sur la frontière intelligente, des agents de l’ASFC sont affectés à des ports de mer aux États Unis, tandis que des agents du U.S. CBP sont affectés à des ports de mer au Canada. En travaillant ensemble, le Canada et les États Unis peuvent améliorer l’inspection des conteneurs en ciblant conjointement les conteneurs maritimes en transit qui arrivent au Canada ou aux États Unis et qui se dirigent vers un autre pays. Les agents de l’ICC ont signalé que les rapports avec le U.S. CBP sont très bons, pour la plupart.

L’IVRE est une entente qui permet au U.S. CBP et à l’ASFC, dans des cas bien précis, d’échanger l’information sur les voyageurs (IVP/DP). L’évaluation a révélé que l’ASFC a actuellement de solides systèmes et politiques en place pour la gestion et la mise en commun de tels renseignements sur les voyageurs avec le U.S. CBP. Quoique l’évaluation ait permis de constater que le SIPAX est sûr, elle a trouvé des cas où les profils d’utilisateur n’étaient pas mis à jour en temps opportun. En règle générale, l’ASFC examine les profils d’utilisateur périodiquement et il existe une piste de vérification pour garantir que seuls les employés autorisés ont accès au système.

2.3 Succès

Dans quelle mesure l’information préalable fournie par les partenaires dans le secteur privé est‑elle complète, exacte, utile et fournie en temps opportun?

Cibler, c’est évaluer l’information. Si la qualité de l’information n’est pas bonne, le processus de ciblage n’est pas efficace. Cela est surtout problématique lorsque le ciblage sert à repérer les menaces à la sécurité nationale, car les cibleurs au CNER ne voient que les voyageurs et les marchandises commerciales que les systèmes filtrent à l’arrivée et jugent à risque élevé. Si l’information servant à produire des cotes de risque est inexacte ou incomplète, elle n’est pas utile aux fins de ciblage.

Le taux d’observation chez les transporteurs lorsqu’il s’agit de fournir les données IPV/DP s’accroît régulièrement. En moyenne, les données IPV sont fournies pour 94 % à 97 % [38] des 20 millions de voyageurs aériens arrivant au Canada chaque année. Les lignes aériennes sont tenues de fournir à l’ASFC toutes les données DP qu’elles recueillent; toutefois, il n’y a pas un minimum de zones obligatoires et les lignes aériennes d’affrètement et les voyagistes doivent relever des défis supplémentaires lors de la collecte des données DP [39]. Il s’ensuit que l’ASFC reçoit moins de données DP que de données IPV à l’égard des voyageurs.

Les transporteurs commerciaux sont tenus de fournir les données IPV pour tous les membres d’équipage et tous les voyageurs avant l’arrivée du moyen de transport commercial au Canada, ou dans un délai raisonnable (un délai raisonnable est considéré par l’ASFC comme un délai de 15 minutes) après l’arrivée [40], sinon une sanction administrative pécuniaire, ou SAP, (infractions C355 et C354)[41] de 3 000 $ est imposée à la ligne aérienne.[42] En 2005‑2006, l’ASFC a imposé 472 SAP, dont 138 ont été annulées par des processus de correction ou de recours. En 2006‑2007, l’ASFC a imposé 247 SAP, dont 65 ont également été annulées par de tels processus. Depuis 2003, l’ASFC a sanctionné 1 804 infractions C355 et 876 infractions C354. Toutefois, les entretiens avec le personnel de la vérification de l’observation ont révélé que, dans l’ensemble, les données fournies par les lignes aériennes clientes sont plus complètes et sont fournies en temps plus opportun depuis l’application des SAP et, à l’heure actuelle, la DGIST s’attache, avec divers transporteurs, à contrôler et à améliorer la présentation du DP. Le Comité directeur des directeurs généraux pour la gestion des risques et le ciblage est également en train d’étudier la question et a pris des dispositions dans le but d’améliorer les données des transporteurs.

Amtrak réunit une grande quantité d’information au moment des réservations.[43] En outre, une déclaration d’équipe ferroviaire doit être présentée au bureau d’entrée au moins deux heures avant l’arrivée. Cependant, les manifestes de membres d’équipage et de voyageurs arrivant par modes maritime et ferroviaire, ainsi que les notifications préalables à l’arrivée (NPA) pour les navires, sont envoyés par courriel et(ou) télécopieur et n’ont pas un format normalisé. Il s’ensuit que les cibleurs consacrent considérablement de temps et d’énergie à introduire au clavier les renseignements dans des bases de données locales non normalisées et non en réseau (SAIV, tableurs Microsoft Excel, etc.) pour effectuer des interrogations. Ce processus peut entraîner des erreurs d’entrée des données et des fautes d’orthographe qui peuvent influer sur les activités d’évaluation des risques.

Lorsque l’IPV n’est pas complète ou lorsque des changements sont apportés avant l’arrivée du moyen de transport, un transporteur ou un transitaire doit présenter une déclaration supplémentaire. Cette déclaration mentionne le numéro de contrôle du fret tiré de la déclaration du fret, qui lie les deux déclarations. Les transporteurs maritimes interrogés pendant l’évaluation ont dit qu’ils aimeraient avoir une notification générée par les systèmes des informations nécessaires et de la confirmation de la réception des renseignements supplémentaires. À cet effet, le U.S. CBP, par exemple, a mis en place un système Web dans lequel les transporteurs peuvent voir l’information fournie.

Tel que discuté, l’IPV présentée à l’ASFC passe par deux points de validation clés (PCED et SSMAEC) avant la cotation des risques par le TITAN et l’analyse des agents de ciblage. L’année dernière, le TITAN a reçu 99,8 % des manifestes de fret maritime et 97 % des manifestes de fret aérien transmis à l’ASFC (graphique 3) [44]. Le total des déclarations de fret maritime rejetées par le SSMAEC a diminué systématiquement de l’exercice 2004‑2005 (5 911 ou 0,5 %) à l’exercice 2006‑2007 (1 458 ou 0,1 %)[45].

À l’heure actuelle, il n’y a pas de normes quant à ce qu’il faut inclure ou ne pas inclure dans la zone de désignation des marchandises dans une déclaration de fret, bien que l’ASFC encourage les expéditeurs à utiliser de brèves désignations en termes clairs. Très souvent, la zone évolutive contient des informations qui n’ont aucun rapport avec la désignation des marchandises (par exemple des instructions spéciales sur la manutention ou des numéros de téléphone), qui peuvent ralentir le traitement de ces informations. En plus de ces désignations écrites, le Canada utilise un code à dix chiffres qui comprend le numéro du Système harmonisé de désignation et de codification des marchandises (codes SH) pour comparaison avec les zones de désignation.

Dans l’ensemble, les transporteurs clients estimaient qu’ils disposent d’assez d’information, de temps et de préparation pour mettre en œuvre les nouvelles exigences de l’IPV [ 46 ]. D’après certains transporteurs, le document de référence principal (DRP) fourni avant le passage à l’IPV (qui énonçait les attentes et les besoins en renseignements) était clair. La plupart des transporteurs avaient aussi eu plusieurs réunions face à face avant le passage à l’IPV avec des représentants de l’ASFC qui ont répondu aux questions et(ou) aux préoccupations des transporteurs. Toutefois, la qualité des données IPV fournies par les transporteurs et les transitaires continue à poser problème.

La mise en œuvre de SAP pour n’avoir pas fourni l’information préalable exacte améliorerait le niveau des données transmises; toutefois, l’ASFC est toujours sans un tel régime de sanctions. Le problème clé est la terminologie utilisée dans la Loi sur les douanes. À l’heure actuelle, la responsabilité de la déclaration appartient uniquement aux transporteurs; or, les règlements de l’ASFC permettent aux transitaires de présenter l’information directement à l’ASFC sans la partager avec le transporteur ou l’en notifier [ 47 ]. C’est pourquoi, il se peut que les transporteurs ne savent pas quelle information a été ou n’a pas été fournie. L’année dernière, les ASF ont imposé des sanctions sur le quai pour 11 conteneurs maritimes non déclarés.

Dans quelle mesure l’IPV/DP, l’IPEC et les systèmes à l’appui sont‑ils en place et fiables?

Des systèmes à l’appui du ciblage avant l’arrivée ont été mis en œuvre graduellement pour répondre aux besoins immédiats (après le 11 septembre) et leur conception originale continue à être affinée et améliorée. Le SIPAX a été mis en œuvre en trois phases. Le TITAN l’a été en deux, soit dans le mode maritime (2004), puis dans le mode aérien (2006) et comprenait un instrument d’acheminement et d’analyse des cas similaires à celui du SIPAX. L’équipe d’évaluation n’a pu relever aucun des aspects particuliers du concept original du SIPAX dont la portée aurait été modifiée pour la mise en œuvre initiale, mais des intervenants à l’Administration centrale ont mentionné plusieurs fonctions qui l’ont été pour le système TITAN. Les intervenants ont cependant indiqué que l’approche graduelle suivie par la DGIST s’est avérée la plus appropriée. Les leçons tirées pendant la mise en œuvre du TITAN dans le mode maritime ont contribué à la réalisation d’environ les trois quarts de la conception originale du TITAN dans le mode aérien en 2006.

Ni le SIPAX, ni le TITAN n’ont connu des pannes importantes ou des problèmes graves depuis leur mise en œuvre. La plupart des changements recommandés pour ces systèmes portent sur la connectivité entre les bases de données, l’interface avec les utilisateurs et une fonctionnalité améliorée et doivent permettre aux cibleurs d’utiliser avec plus d’efficience et d’efficacité ces systèmes.

Un processus appelé « découplage SID» (Système intégré des douanes), élaboré par la DGIST, améliorera la façon dont le SIPAX et le TITAN sont mis à jour/perfectionnés et le moment où ils le sont. Selon la conception actuelle, le SIPAX et le TITAN se situent dans l’interface du système SID, logée dans les serveurs de l’ARC [ 48 ], avec un accès limité. Le nouveau processus propose de découpler les systèmes SIPAX et TITAN, l’un de l’autre, ainsi que d’autres applications pour le SID, ce qui accroîtra la capacité de l’ASFC de s’attaquer aux nouvelles questions et aux menaces possibles, et la flexibilité avec laquelle elle peut le faire.

Dans quelle mesure l’IPV/DP, l’IPEC et les systèmes à l’appui contribuent‑ils à l’efficacité du ciblage avant l’arrivée?

En l’absence de données fiables sur le rendement, il est difficile de quantifier les contributions que l’IPV/DP, l’IPEC et les systèmes à l’appui ont faites au ciblage avant l’arrivée. Un progrès clé est la connaissance à l’avance des menaces possibles. Du point de vue du cibleur, les systèmes automatisés représentent une amélioration marquée comparativement à l’utilisation des manifestes de passagers et des connaissements sur papier. Pendant les visites sur place, les cibleurs ont fait remarquer qu’ils avaient accès à une gamme plus vaste d’information et qu’il était plus facile d’examiner l’information avec les systèmes électroniques. La direction dans les régions et à l’Administration centrale abondait dans le même sens.

Les faits saillants ci‑dessous du sondage auprès des cibleurs (aux fins de la présente évaluation) montrent l’importance des instruments automatisés dans la fonction du ciblage.

• Côté voyageurs, 83 % des cibleurs régionaux et 62 % des cibleurs au CNER estimaient que le SIPAX a eu une incidence positive sur l’efficacité de leur ciblage;
• Côté marchandises, 60 % des cibleurs au CNER et 47 % des cibleurs régionaux estimaient que le TITAN a eu une incidence positive sur l’efficacité de leur ciblage.

Le sondage et les entretiens ont révélé que les cibleurs qui utilisaient le TITAN dans leur travail avaient alors éprouvé plus de difficultés (par exemple temps de réponse, interface de l’utilisateur) que ceux qui utilisaient surtout le SIPAX dans leur travail. Toutefois, les cibleurs, et dans la filière des voyageurs et dans celle des marchandises, étaient d’avis que ces systèmes sont grandement supérieurs aux anciennes méthodes sur papier.

Quelle est l’efficacité des algorithmes du SIPAX et du TITAN?

L’utilisation d’une cotation automatisée des risques pour le ciblage jouit d’un vaste appui à l’ASFC. Un défi inhérent à l’évaluation de l’efficacité de l’algorithme servant à l’analyse des risques que représentent les voyageurs et les marchandises commerciales vient de ce que les critères de risque sont des cibles mobiles.

L’Unité des recherches et des statistiques de l’Agence a démontré statistiquement que le ciblage est une meilleure stratégie pour parer aux menaces qu’une approche aléatoire [ 49 ]. Autrement dit, l’examen des conteneurs maritimes ciblés entraînera probablement plus de saisies que le renvoi de conteneurs choisis au hasard. Dans un même ordre d’idées, la Division de la cotation harmonisée des risques et des données commerciales harmonisées (CHR‑DCP) (DGIST) et la Division de l’analyse du renseignement stratégique (Direction générale de l’exécution de la loi) travaillent à l’amélioration de la qualité de la cotation. L’équipe CHR‑DCP a démontré mathématiquement que le ciblage des conteneurs à examiner à l’aide des cotes de risque du TITAN produites par les algorithmes est 29 % plus efficace que des examens au hasard. L’équipe a élaboré un nouvel algorithme [ 50 ] et l’évaluera dans un nouveau contexte d’essai dans un proche avenir. La composante cotation des risques du SIPAX a été élaborée conformément aux politiques, aux procédures et à la méthodologie existante de l’ASFC, et elle fonctionne de la façon prévue à l’origine [ 51 ].

L’équipe d’évaluation a procédé à une évaluation officieuse du mécanisme de cotation des risques pour les voyageurs aériens en examinant l’information réunie sur quatre vols internationaux distincts (par des transporteurs différents) pris par des membres de l’équipe. Les résultats ont confirmé que le système SIPAX avait coté avec exactitude ces voyageurs comme étant à faible risque. La qualité des données se situait dans les paramètres prévus.

Quelle est l’efficacité des activités de ciblage devant repérer les voyageurs et les marchandises à risque élevé?

Les cibleurs sont presque unanimes à croire qu’ils repèrent les voyageurs et les marchandises à risque élevé dans leur travail (graphique 4). La qualité et la complétude des données reçues sur les voyageurs varient beaucoup suivant le mode d’arrivée à cause des types de systèmes et de processus de collecte des données en place.

Graphique 4 : Évaluation, par les cibleurs, du ciblage avant l’arrivée

Sondage de l’ASFC auprès des agents du ciblage,Q48b (n=135).

Il y a plus de transporteurs aériens qui fournissent l’information IPV/DP et, par conséquent, plus de voyageurs sont filtrés avant leur arrivée. Le SIPAX a déterminé que 1,2 % des voyageurs aériens atteignent ou dépassent un des seuils de la menace à la sécurité nationale et sont évalués plus en détail par les cibleurs au CNER.

En 2006, la région de l’Atlantique a compté 163 181 passagers de navire ou de paquebot de croisière, dont 12 % (19 595) ont été évalués en détail. Dans la région du Pacifique, 12 % des 439 087 passagers ont été renvoyés au deuxième examen. Des 184 319 membres d’équipage arrivant au Canada, 200 (ou 1 %) ont fait l’objet de mesures complémentaires. L’entrée de certains voyageurs au Canada a été refusée surtout parce qu’il y avait une concordance à leur égard dans le SSOBL, le Système intégré d’exécution des douanes (SIED), le Centre d’information de la police canadienne (CIPC) ou d’autres bases de données pour activité criminelle. Les membres d’équipage tendent à être à risque plus élevé et, par conséquent, tous les équipages sont filtrés.

Le nombre global d’EVP entrés au Canada en 2006‑2007 a dépassé deux millions (tableau 5) [ 52 ], soit un peu plus que dans l’exercice précédent.

En 2006‑2007, les Unités de ciblage du fret maritime ont fait plus de 2,1M d’examens sommaires de manifestes de fret maritime, comparativement à 1,9M dans l’année antérieure. La vaste majorité des expéditions de fret maritime sont jugées en règle ou leur déplacement est autorisé par des cibleurs lors d’examens sommaires.

Tableau  5 : Nombre de conteneurs arrivant et entrant au Canada
Exercices 2005-2006 et 2006-2007 [ 53 ]

	2005-2006		2006-2007
	EVP	% du total	EVP	% du total
Conteneurs qui sont arrivés au Canada	2 929 581	100 %	3 215 745	100 %
Fret qui est resté à bord du navire	1 032 903	35 %	1 168 860	36 %
Conteneurs qui sont entrés au Canada (net)	1 896 678	65 %	2 046 885	64 %

Dans la dernière année financière le CNER a lancé 386 ordres « Ne pas charger ». Une partie de ces cas ont été réglés grâce à l’information reçue ultérieurement du transporteur/transitaire (qui a démontré que l’expédition n’était pas une menace à la sécurité), tandis que le reste des conteneurs ont été renvoyés à un examen ou ont fait l’objet d’un ordre « Ne pas décharger » à l’arrivée au Canada. Les conteneurs sont examinés à l’aide de diverses méthodes. Le tableau 6 fait état des types et des totaux des examens de conteneurs maritimes en 2005‑2006. Ce ne sont pas tous des conteneurs repérés par un cibleur, car les équipes sur les quais et VACIS (système d’inspection des véhicules et du fret) repèrent aussi les conteneurs devant être examinés au moyen d’une évaluation en temps réel.

Cela démontre que l’approche à multiples niveaux de l’ASFC à la sécurité frontalière — en utilisant des mécanismes préalables à l’arrivée pour examiner les données transmises à l’avance, jusqu’à l’examen en temps réel des marchandises arrivant dans un port — offre plusieurs occasions d’intercepter le fret douteux.

Tableau 6 : Examen du fret maritime dans des EVP (Exercice 2005-2006)

Port	Déchargements complets		Examen sur le quai		VACIS
	Nombre	% du total	Nombre	% du total	Nombre	% du total
Total	14 933	0,84 %	12 549	0,71 %	86 836	4,91 %

Source : Directions de l’ASFC utilisant les données du Système de rapports de gestion intégrée (SRGI).

Tableau 7 : Ciblage du fret aérien – CNER et UCFA Octobre 2006 – mars 2007[ 54 ]

	CNER	UCFA
Total des déclarations de fret aérien	25 090	16 496
Avec résultats	10 (3,08 %)	25 (3,16 %)

La division actuelle des responsabilités entre le CNER et l’UCFA est le résultat d’un projet pilote. Les données sur le rendement des activités des unités sont rares.

Les visites sur place au CNER ont montré que, afin de remédier à l’arrivée massive de déclarations de fret aérien, le Centre utilise des filtres dans le TITAN pour éliminer le fret jugé à faible risque. La RGT tend à cibler les vols à risque élevé en utilisant le pays d’origine comme le principal indice, plutôt que la stratégie de gestion des cas qu’emploie le CNER. Le taux qui en résulte chez les deux unités est pratiquement identique, bien que le contenu des saisies diffère (tableau 8).

Tableau 8 : Saisies résultant du ciblage avant l’arrivée (juin 2004-mars 2007)[ 55 ]

Port ou aéroport	Mode	Cibles produisant une interception	Contrebande (Types/tendances générales)	Valeur globale
Halifax	Maritime	8A	Surtout des drogues (p. ex. cocaïne, haschich et opium)	166 749 025 $
Montréal	Maritime	3A,B	Surtout des drogues, principalement de petites quantités (p. ex. 7 à 9 grammes de marijuana, 5 kg d’ecstasy)	2 000 665 $
Vancouver	Maritime	23	Surtout des cigarettes (certains produits chimiques, alcool et armes)	17 395 050 $
Toronto/Pearson	Aérien	31	Surtout des drogues (p. ex. khat)	21 724 750 $
CNER	Aérien	7C	Varie (précurseurs chimiques, médicaments et gaz poivré)	S.O.
Total		72		207 869 490 $

A Certaines cibles produisant des résultats ont été établies pendant l’utilisation du système de ciblage automatisé du U.S. CBP en 2004. .

B Il y a eu une autre grosse saisie de cocaïne à Montréal qui était le résultat d’un tuyau sans qu’il n’y ait eu d’activités de ciblage.

C Basé sur les données disponibles (octobre 2006 à janvier 2007).

Pendant les visites sur place, il a été mentionné à l’équipe d’évaluation que la capacité tant humaine que matérielle limite le nombre d’examens qui peuvent être effectués. Par exemple, lorsque du personnel supplémentaire a été ajouté aux équipes de ciblage, il n’y a pas eu d’autres ressources fournies pour accroître le nombre d’équipes d’examen ou d’installations pour traiter le nombre accru de renvois. Dans un aéroport, des agents ont indiqué que le traitement des renvois du TITAN prenaient beaucoup de leur temps.

Conformément à la Déclaration sur la frontière intelligente Canada–É.-U., des cibleurs de l’Initiative conjointe de ciblage (ICC) situés aux États Unis examinent des conteneurs maritimes arrivant dans un port aux États Unis et se dirigeant vers le Canada (par rail ou par camion). Le U.S. CBP évalue toutes les expéditions sous l’angle des menaces à la sécurité nationale, tandis que les cibleurs de l’ICC se concentrent sur le repérage de la contrebande. Le tableau 9 donne un aperçu de ces examens au cours des deux derniers exercices.

Tableau 9 : Évaluation, dans l’Initiative conjointe de ciblage, du fret maritime en transit Exercices 2005-2006 et 2006-2007 [ 56 ]

	2005-2006A		2006-2007
	Nombre	% des examens	Nombre	% des examens
Examens sommaires	17 695	100,0 %	128 627	100,0 %
Examens complets	2 647	15,0 %	11 556	9,0 %
	84	3,2 %	277	2,4 %
Examens – VACIS	78	2,9 %	256	2,2 %
Renvois – Déchargement complet	26	1,0 %	150	1,3 %
Examens – Déchargement complet	20	0,8 %	127	1,1 %

A Nota : La collecte de données normalisées sur les activités de l’ICC a commencé le 14 novembre 2005.

Les cibleurs du projet Winfall se concentrent sur les expéditions ferroviaires à l’arrivée qui proviennent des États‑Unis et du Mexique. Entre décembre 2005 et novembre 2006, ces cibleurs ont examiné environ 45 000 conteneurs intermodaux et 344 000 wagons. Toutefois, seulement quelques saisies de contrebande peuvent être attribuées au projet Winfall depuis son lancement, surtout à cause de l’absence d’installations d’examen ferroviaire appropriées. Une nouvelle initiative de l’ASFC, le Manifeste électronique, intégrera le traitement des marchandises et des équipages à la frontière terrestre dans divers modes, et pourrait mettre à profit l’expérience et les leçons tirées du projet Winfall.

Quelle est l’incidence des activités de ciblage avant l’arrivée sur la dissuasion en matière de terrorisme et de criminalité frontalière?

Bien que la dissuasion demeure un des résultats intermédiaires pour le ciblage avant l’arrivée, c’est un aspect difficile à mesurer, surtout sur une période assez courte. Les opinions divergent quant à l’importance de l’effet dissuasif éventuel du ciblage avant l’arrivée. Bon nombre de hauts fonctionnaires interrogés ne croyaient pas que c’est un des principaux buts de la fonction. Les gens qui se livrent à des activités illégales continueront à tenter de trouver de nouvelles façons de contourner « le système », et le but principal du ciblage avant l’arrivée est de les repérer et de les intercepter avant qu’ils ne le fassent.

Jusqu’à quel point les résultats obtenus par le ciblage à l’aide de l’information préalable se comparent ils aux résultats obtenus par d’autres moyens?

Vu le manque actuel de données uniformes et comparables sur le rendement, la présente évaluation ne peut faire la preuve que le ciblage avant l’arrivée est plus ou moins efficace que d’autres mesures qu’emploie l’ASFC pour intercepter les voyageurs et les marchandises à risque élevé. Toutefois, l’évaluation a permis de constater que le ciblage avant l’arrivée répond à un besoin et contribue au continuum des processus d’intervention mis en place. De meilleurs renseignements de base sur toutes les formes d’interception et d’inspection — allant du ciblage avant l’arrivée, au ciblage en temps réel, aux visites éclair, aux examens aléatoires, aux activités de vérification de l’observation et aux examens après la mainlevée — sont nécessaires pour déterminer plus clairement l’approche qui fonctionne le mieux, avec quoi, avec qui et quand.

Jusqu’à quel point les résultats du ciblage par l’ASFC se comparent ils à ceux d’autres pays? Y a t il des méthodes de rechange plus efficaces pour repérer les voyageurs et les marchandises à risque élevé?

Sur l’ensemble, le Canada est un chef de file dans le ciblage avant l’arrivée dans les modes aérien et maritime. Toutefois, des leçons peuvent être tirées de ce que font d’autres pays. Le U.S. CBP met l’information à la disposition des transporteurs maritimes sur le Web afin de les aviser si des renseignements supplémentaires sont fournis par le transitaire, ce qui permet aux transporteurs de suivre l’information nécessaire, présentée et modifiée.

Y a t il eu des résultats imprévus? Quelle incidence ces résultats ont ils eu sur la fonction du ciblage?

Dans l’ensemble, le ciblage a eu peu de conséquences imprévues. Les cibleurs et les ASF indiquent que certains voyageurs aériens sont ciblés de façon répétée, car des tendances dans leurs déplacements sont signalées, bien qu’ils aient des raisons légitimes pouvant les expliquer (par exemple les voyages d’affaires fréquents). De petits importateurs se plaignent qu’ils doivent maintenant engager des coûts supplémentaires par suite des examens, des livraisons en retard et des ventes perdues. Comme dans tout système, des problèmes surgissent parfois. Or, ces erreurs sont rares et faciles à corriger.

2.4 Coûts et ressources du ciblage

Dans quelle mesure les activités de ciblage avant l’arrivée font‑elles la meilleure utilisation possible des ressources?

Il est compliqué de déterminer jusqu’à quel point la fonction du ciblage avant l’arrivée fait la meilleure utilisation possible des ressources à cause du manque de données de qualité sur les activités du ciblage, du manque de données sur des activités comparables (par exemple les examens aléatoires et les visites éclair) et de la difficulté de suivre les sources de financement. L’évaluation peut toutefois fournir une estimation approximative des ressources affectées aux activités de ciblage et une comparaison avec d’autres pays quant aux coûts d’initiatives similaires.

Le ciblage avant l’arrivée n’est pas un programme. Par conséquent, aucun système ou secteur n’est responsable du suivi des fonds liés au ciblage. La plupart des composantes des activités de ciblage avant l’arrivée sont financées surtout par l’initiative Sécurité publique et antiterrorisme (SPAT) découlant de la Déclaration sur la frontière intelligente et du Plan d’action Manley‑Ridge en 32 points. En 2006-2007, le programme IPV/DP a reçu 46,9 millions de dollars et le programme IPEC a reçu 13,1 millions de dollars par le biais du SPAT [ 57 ], ainsi que des fonds provenant du Plan d’action des douanes (PAD). 

Il est estimé que la composante cotation des risques du programme IPV/DP a coûté 4,8 millions de dollars au cours des exercices 2003‑2004 à 2006‑2007 (tableau 10). [ 58 ] Environ 4,7 millions de dollars ont été consacrés à la déclaration IPEC‑EDI pour l’élaboration dans le mode aérien au cours des exercices 2005‑2006 et 2006‑2007 [ 59 ]. 

Tableau 10 : Financement, en 2006-2007, de la fonction du ciblage avant l’arrivée

Initiative	SPAT	PAD	Autres	Total
IPV/DP	46 913 400 $			46 913 400 $
IPEC	13 171 400 $	1 132 200 $		14 303 600 $
UCN			485 300 $	485 300 $
Winfall			154 500 $	154 500 $
Total global				61 856 800 $

De nombreux pays employant une forme quelconque de ciblage avant l’arrivée ne font pas de distinction entre ces coûts et ceux d’autres opérations relatives aux voyageurs. Par exemple, dans l’exercice 2006‑2007, l’Australie [ 60 ] a consacré 297 millions de dollars à la circulation des voyageurs et au renseignement sur ceux‑ci, ce qui comprend toutes les formes d’évaluation des risques et de traitement, à l’arrivée et au départ, des voyageurs, des équipages, des bagages, du fret et du courrier, ainsi que les activités de ciblage et du renseignement devant repérer les personnes et les marchandises d’intérêt, les stratégies d’exécution de la loi et la sécurité. Selon des sources publiques, l’année dernière, le U.S. CBP a consacré 50,9 millions de dollars[ 61 ] aux systèmes de ciblage et à la dotation connexe pour son centre national de ciblage seulement (tableau 11) :

Tableau 11 : Financement du centre national de ciblage du U.S. CBP (aperçu)

Initiative/activité budgétaire	2006-2007	2007-2008	2008-2009 (Demande)
	Montant	Montant	Montant
Systèmes de ciblage	27 922 000 $	27 298 000 $	27 580 000 $
Centre national de ciblage	16 449 000 $	23 635 000 $	23 950 000 $

3.0 Conclusions, recommandations et réponses de la direction

Le ciblage avant l’arrivée fait partie de la série de méthodes et de systèmes — tant avant l’arrivée qu’au point d’entrée et lors du tri après l’arrivée — qu’emploie l’ASFC pour s’assurer que les personnes et les marchandises dangereuses ne peuvent entrer au Canada. L’Agence a mis en place des composantes clés à l’appui de la fonction du ciblage avant l’arrivée au cours des récentes années, par exemple le Centre national d’évaluation des risques, des améliorations des instruments automatisés d’évaluation des risques et l’élargissement des unités de ciblage dans les régions.

L’information préalable est réunie, traitée et diffusée à l’aide de deux systèmes principaux. Les données IPV/DP sont utilisées par le SIPAX pour filtrer les voyageurs aériens dans le secteur commercial. Les cibleurs dans les autres modes de voyage, tels le mode ferroviaire, les paquebots de croisière et les navires — n’utilisent pas le SIPAX mais reçoivent l’information de base avant l’arrivée sur les équipages et(ou) les voyageurs entrant au Canada, fournie directement à l’ASFC par télécopieur ou une autre méthode non automatisée. Côté marchandises, le TITAN traite le fret à l’arrivée au moyen des données IPEC fournies par les transporteurs commerciaux et(ou) les transitaires dans les modes aérien et maritime. La présente évaluation a permis de constater que, dans l’ensemble, les principaux systèmes élaborés pour le ciblage avant l’arrivée sont solides et offrent de belles possibilités, mais qu’il y a des domaines où l’efficience ou l’efficacité pourrait être améliorée. De plus, ces systèmes pourraient être élargis à d’autres modes.

La qualité des données, leur complétude et leur transmission en temps opportun sont essentielles à la production de cotes de risque significatives et au ciblage en général. La qualité, la quantité, l’exactitude et la transmission en temps opportun des données fournies à l’ASFC à l’avance varient grandement. À cette fin, l’utilisation de sanctions (SAP) pour défaut de présentation des données IPV a entraîné une augmentation considérable de l’observation chez les transporteurs aériens. L’application élargie des SAP, là où c’est possible, pour pénaliser la transmission de données incomplètes et inexactes (surtout le DP) et des services d’extension auprès des clients et une vérification (par exemple la fiche individuelle du client) soutenus amélioreront la qualité des données. L’application élargie des SAP dans d’autres modes de voyage (par exemple le train, les paquebots de croisière et les autocars) pourrait faciliter la réception des renseignements essentiels pour le ciblage dans ces modes. Quant aux marchandises commerciales, l’introduction et l’application de sanctions appropriées apporteraient également un moyen additionnel d’améliorer la qualité des données.

Le ciblage avant l’arrivée est une composante cruciale de l’approche de gestion des risques de l’ASFC. Sans un ciblage avant l’arrivée pour distinguer les marchandises et les voyageurs à risque élevé des autres, la circulation des personnes et des marchandises serait grandement retardée par un examen minutieux à l’inspection primaire et entraînerait d’énormes coûts pour l’ASFC et ceux qui assurent le transport dans les modes aérien, maritime et ferroviaire et les entités connexes (par exemple les importateurs et les exportateurs). Les évaluateurs sont d’avis que le ciblage avant l’arrivée est en bonne position d’atteindre les résultats attendus; toutefois, à cause de méthodes non uniformes et(ou) manquantes pour recueillir des données sur les activités de ciblage, l’évaluation n’a pu conclure que cette approche est plus efficace, efficiente et rentable que d’autres.

Le ciblage avant l’arrivée n’a pas encore réalisé son plein potentiel. Avec un leadership, une conception, un cadre de prestation, des systèmes électroniques, une formation et un appui réglementaire appropriés, le ciblage avant l’arrivée pourrait devenir un excellent instrument de gestion des risques et de gestion de la charge de travail pour l’ASFC. En outre, les exemples de « leçons tirées » de l’expérience que le Canada a du ciblage préalable pourraient aider d’autres pays à élaborer des systèmes et des processus servant au ciblage avant l’arrivée et à une harmonisation plus poussée du traitement des voyageurs et des marchandises.

Recommandations et réponses de la direction

Recommandation 1 :

Envisager la création d’un programme de ciblage cohérent, assorti de ressources appropriées et coordonné par une seule autorité fonctionnelle.

Réponse de la direction :

L’ASFC est d’accord avec cette recommandation. La Direction générale de l’exécution de la loi dirige les travaux devant déboucher sur l’élaboration d’options en vue de la structure de régie et du cadre conceptuel d’une autorité fonctionnelle unique pour gérer les activités de ciblage de l’ASFC. Des recommandations seront soumises à la haute direction de l’ASFC avant la fin de l’année civile 2007. La mise en œuvre du nouveau modèle commencerait en 2008.

Recommandation 2 :

Renforcer une approche intégrée pour le ciblage avant l’arrivée qui comprend des composantes à la fois centralisées et régionalisées.

Réponse de la direction :

L’ASFC est d’accord avec cette recommandation. Pour élaborer une approche nationale intégrée, la nouvelle autorité fonctionnelle (voir la réponse à la Recommandation 1) procédera à un examen en profondeur du CNER, y compris les rôles et responsabilités possibles à l’avenir. Cette étude sera terminée avant la fin de l’année financière 2007 2008. Avec l’appui du Comité directeur de la gestion des risques et du ciblage (CDGRC) et du Groupe de travail sur la gestion des risques et le ciblage (GTGRC), la nouvelle autorité examinera et choisira aussi les options pour des modèles centralisés et régionalisés avant la fin de juin 2008. Une fois les options choisies, l’ASFC élaborera une stratégie de transition et un plan de communication à l’appui des nouveaux modèles.

Recommandation 3 :

Prendre des dispositions dans le but d’améliorer les données préalables fournies par les intervenants dans le secteur commercial sur les voyageurs et les marchandises.

Réponse de la direction :

L’ASFC est d’accord avec cette recommandation. Le programme de l’information électronique préalable a connu beaucoup de succès et il y a lieu d’envisager de l’étendre à d’autres modes de transport, y compris les modes maritime et ferroviaire. L’ASFC étudie déjà cette proposition grâce à des groupes de travail inter-directions générales et est en train d’analyser les coûts et les répercussions de la mise en œuvre du point de vue de l’exécution des programmes et des ressources. Le CDGRC et le GTGRC appuieront la nouvelle autorité fonctionnelle (voir la réponse à la Recommandation 1) dans l’établissement des priorités. Les hauts fonctionnaires tiendront une discussion sur la stratégie initiale au sujet de cette question dans le dernier trimestre du présent exercice.

L’ASFCa adopté une stratégie de gestion de l’observation IPV/DP pour cerner les domaines à améliorer, et le plus clair de ce travail est déjà en cours. Une équipe d’intégrité des données IPV/DP est à examiner la qualité des données reçues des transporteurs et s’efforce, avec eux et avec le prestataire de services de l’Agence, de corriger les problèmes. Ils doivent mener à terme une analyse détaillée d’ici août 2008. Des changements techniques seront également introduits dans le cadre de l’Initiative de communication des données du DP, qui doit être mise en œuvre à la fin de 2008.

De nouvelles sanctions pour le contexte commercial seront introduites en 2009‑2010 et de nouvelles infractions seront ajoutées pour les points qui ne figuraient pas dans le régime original.

Recommandation 4 :

Élaborer et mettre en œuvre des approches qui feraient avancer encore davantage l’évaluation intégrale, avant l’arrivée, des risques que représentent les expéditions commerciales dans les secteurs maritime et aérien et les voyageurs au Canada, compte tenu des considérations touchant la rentabilité.

Réponse de la direction :

L’ASFC est d’accord avec cette recommandation. La nouvelle autorité fonctionnelle (voir la réponse à la Recommandation 1), avec l’appui du CDGRC et du GTGRC, analysera les divers instruments d’évaluation des risques actuellement en place afin d’aider à élaborer et à mettre en œuvre une approche pour continuer à avancer vers ce but.

L’ASFC poursuivra son contrôle de l’observation chez les transporteurs des exigences de l’IPV/DP et de l’IPEC et s’attachera, avec les transporteurs, à voir à ce que les problèmes d’inobservation soient corrigés. La transmission des renseignements sur le plan des baies par les transporteurs de marchandises commerciales dans le mode maritime, à titre obligatoire, 96 heures avant l’arrivée, permettra à l’ASFC d’harmoniser davantage ses opérations avec celles du U.S. CBP.

Recommandation 5 :

Continuer à affiner les aspects des systèmes de ciblage automatisés pour améliorer l’exactitude et l’efficience du ciblage avant l’arrivée.

Réponse de la direction :

L’ASFC est d’accord avec cette recommandation. Un nouveau processus technique pour mettre à l’essai et en œuvre la nouvelle technologie, y compris l’amélioration des systèmes et la correction des problèmes, sera pleinement opérationnel au début de 2008. Ainsi, l’Agence aura plus rapidement la capacité de mettre en œuvre les nouvelles fonctionnalités.

L’équipe du projet CHR‑DCP est à concevoir un modèle mathématique perfectionné qui permettra aux cibleurs de mieux reconnaître la probabilité d’un risque et de trouver des moyens d’améliorer les indices de risque pour s’attaquer plus à fond aux lacunes dans la sécurité maritime. Des changements sont en train d’être apportés au TITAN dans le mode maritime pour mieux corriger les faiblesses existantes. Le projet même s’étend sur trois ans et la première mise en œuvre importante doit avoir lieu d’ici septembre 2008, tandis que l’inclusion des données commerciales préalables est actuellement prévue pour janvier 2009.

Tout au long de l’examen de la cotation des risques dans le SIPAX, la Direction du renseignement et la DGIST détermineront comment le SIPAX peut être rajusté de manière à améliorer sa fonctionnalité et à établir un processus d’examen périodique. Des améliorations du système SIPAX seront introduites dans le cadre de l’Initiative de communication des données du DP, au début de 2008.

Recommandation 6 :

Faire passer les activités d’évaluation des risques du projet Winfall et l’Initiative conjointe de ciblage à la prochaine étape de l’IPEC (l’initiative du Manifeste électronique).

Réponse de la direction :

L’ASFC est d’accord avec cette recommandation. La Direction générale de l’exécution s’attachera, avec la DGIST et avec la Direction générale de l’admissibilité, à voir à ce qu’une approche intégrée de ciblage soit envisagée lors de la mise en œuvre du Manifeste électronique. L’Agence mettra à profit ses pratiques exemplaires issues de l’Initiative conjointe de ciblage et de l’examen du projet Winfall pendant que ces processus seront réaménagés.