Plan d'action des douanes

Évaluation provisoire

Division de l'évaluation
Direction de la planification, de la recherche et de l'évaluation
Direction générale de la stratégie et de la coordination
Agence des services frontaliers du Canada

Le mars 2005

Table des matières

• Sommaire
• Évaluation
  • But de l'évaluation
  • Contexte
  • Questions traitées dans l'évaluation
  • Méthodes
  • Conclusions et recommandations
  • Approbation de l'étude
• Annexe A - Évaluation provisoire du plan d'action des douanes réponse de la direction
• Question 1: Conception du plan d'action des douanes réponse de la direction
• Question 2: Progrès de la mise en oeuvre réponse de la direction
• Question 3: Efficacité du SID réponse de la direction
• Question 4: Exécution et sécurité réponse de la direction

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Sommaire

But de l'évaluation

La présente étude a pour but de fournir à la haute direction de l'Agence une évaluation des progrès réalisés à ce jour concernant la mise en œuvre du Plan d'action des douanes (le Plan d'action) et des résultats produits par ce dernier. Cette étude « provisoire », qui est décrite dans le document Plan d'action des douanes : Étude du cadre d'évaluation, a été approuvée par le Comité de la vérification interne et de l'évaluation des programmes de l'ancienne Agence des douanes et du revenu du Canada (ADRC) en octobre 2002.

Au tout début de l'évaluation, le but et la portée de l'étude ont été modifiés afin d'inclure les initiatives adoptées dans le cadre de Sécurité publique et antiterrorisme (SPAT) et de la Déclaration sur la frontière intelligente (DFI). La portée de l'étude a également été élargie pour inclure une évaluation provisoire du Système intégré des douanes (SID), lequel devait faire l'objet d'une évaluation distincte à l'origine.

Contexte

Le lancement du Plan d'action a eu lieu en avril 2000. Ce dernier a permis la mise en place d'un nouveau modèle de gestion du risque complet pour la prestation des programmes fondée sur les principes de l'autocotisation, de l'information préalable et de l'approbation préalable. Le Plan d'action, qui se compose de 17 initiatives, devait être mis en œuvre sur une période de cinq ans. Les initiatives visaient à respecter quatre engagements qui sont les objectifs globaux du Plan d'action :

1. continuer d'améliorer le service;
2. nous assurer que les entreprises et les voyageurs respectent les règles;
3. intensifier nos efforts en vue de mettre fin aux activités illégales et aux menaces à la santé et à la sécurité;
4. offrir une plus grande certitude et uniformité aux exportateurs et aux Canadiens qui voyagent à l'étranger.

La majorité des nouveaux processus qui doivent être élaborés dans le cadre du programme de changement comportent un important volet informatique, dont la majeure partie est conçue dans le cadre de l'initiative du SID. C'est à l'intérieur du SID, qui est à la fois un cadre de développement et une architecture de systèmes, que tous les nouveaux systèmes des douanes sont élaborés et les modifications aux systèmes existants se font.

À la suite des attentats terroristes de septembre 2001, le gouvernement du Canada a adopté un nombre considérable d'initiatives liées à la sécurité dans le cadre de la SPAT et de la DFI afin de répondre aux préoccupations accrues concernant la sécurité en Amérique du Nord. Pour les douanes, la SPAT et la DFI se sont traduites par une élaboration accrue et accélérée des initiatives du Plan d'action et plusieurs nouvelles initiatives visant à renforcer la capacité en matière d'exécution et de sécurité. L'Agence dispose d'un budget d'environ 650 millions de dollars pour l'élaboration et la mise en œuvre de toutes les initiatives.

Principales conclusions de l'évaluation

• Le modèle du Plan d'action pour la prestation des programmes fondée sur le risque s'est avéré souple et efficace.
• Les faibles taux de participation limitent l'efficacité des programmes d'approbation préalable pour les participants à faible risque.
• L'évaluation du risque des programmes d'approbation préalable est fiable.
• D'importants progrès ont été réalisés concernant la mise en œuvre des initiatives prioritaires du Plan d'action, de la SPAT et de la DFI mais, dans l'ensemble, la mise en œuvre accuse un retard de deux ans.
• Les fonds budgétisés ne permettent pas de terminer la mise en œuvre des initiatives et la prestation courante des nouveaux programmes.
• Les lacunes sur le plan de la gestion des projets ont nui à l'élaboration et à la mise en œuvre des initiatives.
• Le nombre d'applications du SID mises en œuvre à ce jour est inférieur à ce qui avait été prévu à l'origine. Les applications disponibles respectent généralement les exigences opérationnelles et fournissent le rendement et la fonctionnalité attendus des systèmes.
• Le SID fournit un cadre solide pour l'élaboration des systèmes automatisés et est en mesure de respecter les exigences opérationnelles futures de l'Agence.
• La capacité d'exécution de l'Agence a été considérablement renforcée depuis les attentats terroristes de 2001.
• L'efficacité du ciblage et des mesures d'exécution ne s'est pas réellement améliorée depuis 2000. Certains éléments clés ont été conçus pour améliorer les capacités, mais leur mise en œuvre n'est pas complètement terminée.
• Les initiatives visant à améliorer le renseignement, l'analyse et le ciblage n'ont pas encore donné tous les avantages attendus.
• De nombreux agents des douanes estiment qu'il leur est difficile de travailler en étroite collaboration avec les partenaires chargés de l'application de la loi et de la sécurité (par exemple, dans les équipes intégrées) en raison des nouvelles dispositions prévues à l'article 107 de la Loi sur les douanes.
• Du nouveau matériel de détection accroît la capacité d'examen et de détection.
• Plusieurs facteurs ont limité l'efficacité des nouveaux appareils VACIS (système d'inspection des véhicules et du fret).

Principales recommandations

• Envisager l'élaboration d'une deuxième option pour le Programme d'autocotisation des douanes/Expéditions rapides et sécuritaires (PAD/EXPRES) qui accordera aux participants des privilèges liés aux filières de passage à la frontière, mais dont le processus de déclaration en détail sera moins lourd.
• Effectuer un examen complet des programmes d'approbation préalable en mettant l'accent sur leur raison d'être, leur contribution à l'efficacité du modèle de programme et leur rentabilité.
• Élaborer une stratégie de financement à long terme permettant de terminer et de gérer efficacement les initiatives.
• Mettre en pratique les principales leçons tirées en matière de gestion de projets lors de l'élaboration de ces initiatives.
• Élaborer une stratégie afin d'utiliser plus efficacement les appareils VACIS, y compris la création d'équipes VACIS pour tous les appareils installés.
• Effectuer une évaluation du programme Partenaires en protection (PEP) afin de cerner les principaux problèmes et de formuler des recommandations visant à atteindre les objectifs du programme dans une plus large mesure.

Contexte de l'évaluation / Approbation de l'étude

L'ADRC a élaboré au début de 2001 un cadre de travail pour l'étude d'évaluation du PAD. Ce cadre a été modifié en août 2003 pour tenir compte du programme SPA et des initiatives du Plan d'action de la frontière intelligente introduits à la suite des attaques terroristes du 11 septembre 2001. Bien que certaines données administratives utilisées dans le rapport aient été retenues à l'automne 2004, la principale collecte de données a eu lieu entre juin 2003 et mai 2004. Par conséqnence, les principaux résultats de l'évaluation et les recommandations portaient en grande partie sur les activités et les problèmes des programmes qui étaient évidents, dans nombre de cas, il y a plus de deux ans. Étant donné la transition à l'ASFC, un rapport des résultats n'a pas été présenté avant mars 2005. À cette date, des nombreux changements et améliorations avaient été apportés aux programmes. Pour de plus amples renseignements sur ces changements, veuillez vous référer à la réponse de la direction en mars 2005 à l'annexe A.

La réponse de la direction a été préparée par trois directions générales clés impliquées dans l'évaluation en réponse aux recommandations soulignées dans l'étude. Le Comité de la vérification interne et de l'évaluation de l'ASFC a approuvé l'évaluation, y compris les principales conclusions et recommandations, le 17 mars 2005.

Ce rapport conclut la dernière des évaluations propres aux douanes qui sont passées de l'ADRC à l'ASFC. Il n'y aura plus d'autres évaluations du Plan d'action. Chacune des initiatives du Plan d'action, de la SPAT et de la DFI fera l'objet d'une évaluation au cours des prochaines années.

ÉVALUATION

A. BUT DE L'ÉVALUATION

La présente étude a pour but de fournir à la haute direction de l'Agence une évaluation des progrès réalisés à ce jour concernant la mise en œuvre du Plan d'action des douanes (le Plan d'action) et des résultats produits par ce dernier. Cette étude « provisoire », qui est décrite dans la Stratégie d'évaluation du Plan d'action des douanes, a été approuvée par le Comité de la vérification interne et de l'évaluation des programmes (VIEP) de l'ancienne Agence des douanes et du revenu du Canada (ADRC) en juin 2001. Le document Plan d'action des douanes : Étude du cadre d'évaluation, approuvé par le Comité de la VIEP en octobre 2002, a fourni le plan de l'étude provisoire.

Au tout début de l'évaluation, le but et la portée de l'étude ont été modifiés afin de tenir compte de la révision du programme de changement à la suite des attentats terroristes de 2001. Ce programme comprend des initiatives adoptées dans le cadre du Plan d'action, de Sécurité publique et antiterrorisme (SPAT) et de la Déclaration sur la frontière intelligente (DFI). L'évaluation porte également sur les progrès réalisés par rapport à l'élaboration et à la mise en œuvre du Système intégré des douanes (SID). Au départ, le SID devait faire l'objet d'une évaluation distincte. Toutefois, on s'est vite rendu compte que ce serait peu pratique en raison de l'interdépendance du SID et du Plan d'action en ce qui concerne leur élaboration. La Direction générale des douanes de l'ancienne ADRC a approuvé le Cadre de référence de l'étude, y compris la révision de sa portée, en décembre 2003.

L'étude ne porte que sur les initiatives visant à transformer le Programme des douanes. Elle n'englobe pas celles qui touchent la prestation des programmes de l'immigration ou de l'inspection des aliments et des plantes.

La Stratégie d'évaluation du Plan d'action des douanes prévoyait une évaluation « finale » du Plan d'action pour l'exercice 2005 2006. Compte tenu du changement de contexte après les attentats terroristes de 2001 et de la création de l'Agence des services frontaliers du Canada, il est clair que le plan original n'est plus approprié.

B. CONTEXTE

Le lancement du Plan d'action des douanes, qui a eu lieu en avril 2000, a marqué l'aboutissement d'un vaste processus de consultation auprès des intervenants et des clients qui avait débuté en octobre 1998 avec la publication de Douanes et administration des politiques commerciales - Schéma directeur - Document d'étude (Schéma directeur).

Le Plan d'action a permis la mise en place d'un nouveau modèle de gestion du risque complet pour la prestation des programmes fondée sur les principes de l'autocotisation, de l'information préalable et de l'approbation préalable. Voici ses deux principaux volets :

• Des processus axés sur le risque pour les voyageurs et les négociants;
  • Un traitement rationalisé pour ceux présentant un faible risque;
  • Un traitement accru pour ceux présentant un risque plus élevé ou inconnu;
• Un régime de sanctions équitable et efficace.

Le Plan d'action comprenait 17 initiatives. Celles ci visaient à respecter quatre engagements (appelés les « engagements du Schéma directeur »), qui sont les objectifs globaux du Plan d'action :

1. Continuer d'améliorer le service;
2. Nous assurer que les entreprises et les voyageurs respectent les règles;
3. Intensifier nos efforts en vue de mettre fin aux activités illégales et aux menaces à la santé et à la sécurité;
4. Offrir une plus grande certitude et uniformité aux exportateurs et aux Canadiens qui voyagent à l'étranger.

Le nouveau modèle de prestation des programmes représente un changement par rapport à l'ancienne approche transactionnelle des douanes, laquelle consistait à traiter et à examiner tous les mouvements transfrontaliers de la même manière. Le nouveau modèle a pour but de permettre aux douanes d'atteindre un juste équilibre entre la facilitation et l'exécution dans un environnement où le volume des voyageurs et des marchandises qui entrent au Canada ne cesse d'augmenter. La nouvelle approche vise à aider les douanes à respecter le premier engagement du Schéma directeur, soit d'améliorer le service tout en intensifiant ses efforts en vue de mettre fin aux activités illégales et aux menaces à la santé et à la sécurité (troisième engagement).

Les douanes veulent obtenir le plus d'information possible, en format électronique, avant l'arrivée des marchandises et des personnes à la frontière afin de pouvoir prendre des décisions éclairées à l'arrivée et d'accélérer le mouvement des voyageurs et des marchandises légitimes. L'Agence s'efforce aussi d'inscrire un grand nombre de voyageurs et d'importateurs à faible risque aux programmes d'approbation préalables. Ces programmes permettent aux participants d'établir eux-mêmes leurs cotisations douanières et comportent une inspection ou une vérification périodique.

La majorité des nouveaux processus qui doivent être élaborés dans le cadre du programme de changement comportent un important volet informatique, dont la majeure partie est conçue dans le cadre du SID. C'est à l'intérieur du SID, qui est à la fois un cadre de développement et une architecture de systèmes, que tous les nouveaux systèmes des douanes sont élaborés et les modifications aux systèmes existants se font. L'approche adoptée pour le SID consiste à élaborer les systèmes dans une architecture unique axée sur les composants. Cette approche repose sur la réutilisation des composants communs et un système frontal unique pour les utilisateurs, ce qui permet aux applications d'avoir une présentation uniforme.

Toutes les nouvelles applications sont créées dans le SID. Les anciennes applications finiront par être remplacées par de nouvelles applications qui seront installées dans le SID ou reliées à celui ci d'une manière ou d'une autre. Le programme de changement actuel a pour but d'établir la base du SID à partir de laquelle toutes les applications automatisées futures seront créées et de concevoir des solutions pour toutes les initiatives de changement actuelles. L'intégration de tous les systèmes automatisés des douanes est un projet à long terme qui sera complété bien après le calendrier du programme de changement actuel.

Les attentats terroristes perpétrés aux États Unis en septembre 2001 ont eu une incidence considérable sur l'environnement des douanes. Afin de répondre aux préoccupations accrues concernant la sécurité en Amérique du Nord, le gouvernement du Canada a adopté la législation sur la SPAT et a signé la DFI à la fin de 2001. Dans le cadre de celles ci, le gouvernement a mis en place un grand nombre d'initiatives liées à la sécurité qui concernent les organismes chargés de l'application de la loi et de la sécurité. Pour ce qui est du programme de changement des douanes, la SPAT et la DFI ont donné lieu à une élaboration accrue et accélérée des initiatives du Plan d'action et à plusieurs nouvelles initiatives visant à renforcer la capacité en matière d'exécution et de sécurité.

De manière générale, les douanes augmentent leur capacité d'exécution dans trois grands secteurs. Il s'agit d'abord d'accroître l'interopérabilité et la collaboration avec les partenaires clés des douanes au Canada et aux États Unis, ce qui englobe la participation aux équipes intégrées d'exécution. Cela comprend aussi une plus étroite collaboration avec le département de la Sécurité intérieure des États Unis en vue d'améliorer le ciblage des conteneurs, d'échanger des avis de surveillance et des cibles, de mettre à l'essai le ciblage conjoint des passagers des transporteurs aériens et d'aborder d'autres points vulnérables de la frontière. Les douanes reçoivent également des fonds pour accroître le nombre d'appareils de détection ainsi que le nombre d'employés qui les utilisent. Enfin, il faut améliorer les systèmes automatisés afin d'appuyer les mesures d'exécution et le renseignement et d'offrir de meilleurs outils pour l'évaluation et la gestion du risque.

Le budget total prévu pour l'élaboration et la mise en œuvre des initiatives entre 2000 et 2008 est de 655,2 millions de dollars. Ce budget comprend 99,4 millions de dollars que le Conseil du Trésor a accepté de fournir à l'ADRC en 2000 pour l'élaboration des initiatives du Plan d'action sur une période de cinq ans, ainsi que 39,2 millions de dollars en fonds internes que l'ADRC a engagés à la même époque. Il comprend aussi un financement du Conseil du Trésor de 278,4 millions de dollars pour la SPAT et de 238,2 millions de dollars pour la DFI.

Initiatives clés du Plan d'action, de la SPAT et de la DFI

Processus de déclaration rationalisé pour les voyageurs à faible risque approuvés au préalable

• Pour les voyageurs : NEXUS Autoroutes, NEXUS Air et CANPASS Air
• Pour les négociants : Programme d'autocotisation des douanes/Exportations rapides et sécuritaires (PAD/EXPRES)

Programmes d'évaluation du risque et systèmes automatisés :

• Information préalable sur les voyageurs / Dossier passager (IPV/DP)
• Information préalable sur les expéditions commerciales (IPEC)
• TITAN, SIPAX et Ligne d'inspection primaire intégrée (LIPI)

Architecture et cadre pour l'application des solutions automatisées

• Système intégré des douanes (SID)

Régime de sanctions favorisant l'observation

• Régime de sanctions administratives pécuniaires (RSAP)

Amélioration du renseignement, de l'analyse et du ciblage :

• Centre national d'évaluation des risques (CNER)
• Équipes intégrées de la police des frontières (EIPF)
• Équipes intégrées de sécurité nationale (EISN)
• Unités de ciblage des conteneurs en transit
• Partenaires en protection (PEP)

Matériel de détection

• Le nouveau matériel de détection tel que les appareils VACIS (système d'inspection des véhicules et du fret), les appareils de radioscopie sur remorque et le matériel de détection des radiations
• Augmentation du nombre d'appareils déjà installés

C. QUESTIONS TRAITÉES DANS L'ÉVALUATION

D. MÉTHODES

Plusieurs méthodes ont été utilisées pour traiter les questions de l'évaluation et mesurer les progrès réalisés à ce jour en ce qui concerne la mise en œuvre du programme de changement des douanes et les résultats obtenus jusqu'à maintenant :

• Soixante et onze entrevues avec des fonctionnaires de l'Agence à l'Administration centrale et dans les régions, des fonctionnaires de la GRC et de Citoyenneté et Immigration Canada et des représentants du secteur privé;
• Un sondage en ligne mené en octobre 2003 auprès d'agents des douanes choisis au hasard dans tout le Canada auquel 353 agents ont répondu;
• L'examen d'un échantillon de 309 demandes de participation au Programme d'inscription des chauffeurs du secteur commercial (PICSC) visant à vérifier si les critères d'acceptation et de rejet avaient été appliqués de manière appropriée;
• L'examen des données et de la documentation de l'Agence, des programmes et des projets.

E. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

Question 1 : Conception du Plan d'action

1.1 Le modèle du Plan d'action pour la prestation des programmes tient compte de la dynamique changeante de l'environnement douanier et établit un équilibre entre le service et la facilitation

Comme l'indique la section « Contexte » ci dessus, le Plan d'action a permis la mise en place d'un nouveau modèle de prestation des programmes fondé sur les principes du traitement axé sur le risque. D'après l'évaluation, il s'agit d'un modèle souple compte tenu des impératifs qui ont changé à la suite des attentats terroristes de septembre 2001 aux États-Unis. Ce modèle a permis à l'Agence d'assurer le mouvement du trafic à faible risque à la frontière tout en déployant des efforts accrus pour contrer les menaces à la santé et à la sécurité. Les nouvelles initiatives mises en œuvre après septembre 2001 visent principalement à améliorer la capacité d'exécution, mais ont été réalisées dans les limites du modèle. Il convient de remarquer que ce modèle est devenu la pierre angulaire de la prestation des programmes des douanes américaines. Depuis les attentats terroristes, le gouvernement américain a adopté le concept du traitement en fonction de l'approbation préalable tant pour la filière des voyageurs que pour la filière du secteur commercial, ce qui a ouvert la voie à des programmes canado-américains dans ces deux filières.

Comme l'indiquent diverses parties de la présente étude, l'évaluation a mis au jour des problèmes concernant le fonctionnement de certains nouveaux programmes. Du point de vue de la conception, toutefois, le modèle du Plan d'action établit un juste équilibre entre la facilitation et l'exécution compte tenu des pressions contradictoires qu'exercent les ressources limitées de l'Agence, les volumes accrus à la frontière, le besoin de rationaliser et d'accélérer le traitement ainsi que la nécessité de protéger la société canadienne.

Le besoin d'établir un juste équilibre entre la facilitation et l'exécution a été une considération clé pour les douanes lors de la conception de leurs nouvelles initiatives. Au lieu de traiter séparément la facilitation et l'exécution, la conception du nouveau modèle de prestation des programmes lie efficacement la facilitation des mouvements transfrontaliers à faible risque des personnes et des marchandises à un examen plus minutieux des mouvements à risque plus élevé. Essentiellement, l'Agence peut offrir un meilleur service de façon responsable lorsqu'elle peut protéger la frontière de manière efficace. La priorité qu'accorde le modèle au traitement en fonction de l'approbation préalable et à l'information préalable dans la filière des voyageurs et celle du secteur commercial permet de traiter le risque à la frontière de manière plus complète et efficace. Auparavant, l'inspecteur des douanes à la ligne d'inspection primaire (LIP) devait faire la distinction entre les voyageurs et les marchandises à risque élevé et à faible risque sur une base transactionnelle pour chaque mouvement transfrontalier, ce qu'il faisait en grande partie sans l'aide de renseignements obtenus avant l'arrivée ou d'une analyse effectuée avant celle ci. Le modèle du Plan d'action réduit le nombre de transactions à faible risque traitées et fournit aux agents de meilleurs renseignements et outils pour le ciblage et l'examen des personnes et des marchandises présentant un risque plus élevé ou inconnu.

1.2. Les importateurs estiment que le PAD/EXPRES et l'IPEC sont trop restrictifs mais, en raison des impératifs de l'Agence, il a été nécessaire de restructurer le processus commercial des douanes

En raison du Plan d'action, toutes les options de service offertes auparavant pour les importations sont remplacées par deux nouvelles options : l'IPEC et le PAD/EXPRES. Ce changement tient compte du besoin des douanes de réduire le fardeau que représentent la gestion et la tenue à jour de plusieurs options de service et d'établir un équilibre entre les objectifs en matière de service et d'exécution. Plus particulièrement, la conception du PAD/EXPRES nous permet de développer et de renforcer le traitement rationalisé en établissant un équilibre avec la nécessité de s'assurer que le processus demeure sécuritaire et le besoin de tirer parti de tous les avantages des programmes. Grâce à l'IPEC, les douanes disposent d'un processus plus efficace (qui fournit plus d'information sur les expéditions avant leur arrivée à la frontière) pour gérer le risque que présentent les personnes non inscrites au PAD sans ralentir le traitement à la frontière.

Même si les importateurs reconnaissent que l'Agence a besoin de plus d'information et d'une sécurité accrue à la frontière, nombre d'entre eux croient que le passage à ces deux options de service pour les importations commerciales ne répond pas très bien à leurs besoins. En règle générale, ils pensent que l'IPEC est un processus trop lourd sur une base transactionnelle et ne croient pas que la participation au PAD/EXPRES soit une solution de rechange avantageuse en raison de l'importance des investissements requis pour respecter les exigences liées à l'autocotisation et à la déclaration en détail. Au départ, un grand nombre d'importateurs se sont intéressés au PAD parce qu'il offre un dédouanement rationalisé à la frontière, ce qui leur procure une plus grande certitude quant à leurs opérations. La prorogation des délais de déclaration en détail et l'autocotisation étaient aussi des concepts qui leur plaisaient. Toutefois, pour de nombreux participants potentiels, les changements qui doivent être apportés aux systèmes pour l'autocotisation et la déclaration en détail sont importants et coûtent plus cher à mettre en place que ce qu'ils sont disposés à payer.

1.3 Malgré l'important travail de communication effectué par l'Agence, de nombreux négociants connaissent mal les exigences des nouveaux programmes

Selon l'évaluation, l'Agence s'est efforcée de communiquer aux négociants les nouvelles initiatives ainsi que les exigences modifiées. Elle s'est particulièrement efforcée d'informer les négociants au sujet des exigences du RSAP et de l'IPEC. Malgré ces efforts, de nombreuses petites entreprises connaissent mal les exigences de ces programmes. Toutefois, il est particulièrement important que tous les négociants soient bien au courant de leurs obligations par rapport à l'IPEC avant sa mise en œuvre dans le mode routier en 2006, car la plupart des petits négociants transportent leurs marchandises au Canada par camion. La plupart d'entre eux devront apporter des modifications à leurs systèmes et processus pour être en règle. Un manque de préparation de la part des négociants risque grandement de ralentir le traitement à la frontière.

1.4 Les faibles taux de participation limitent l'efficacité du PAD/EXPRES

Le PAD/EXPRES est conçu pour jouer un rôle clé dans la prestation des programmes des douanes. Le traitement rationalisé d'une importante partie des importations commerciales a pour but de permettre à l'Agence de réaffecter des ressources au traitement du trafic présentant un risque plus élevé ou inconnu. Un autre objectif du PAD consiste à améliorer le niveau d'observation des participants à l'égard des exigences de déclaration en détail et de déclaration des données commerciales. Cependant, l'importance relative accordée à l'optimisation des avantages liés aux filières a augmenté depuis les attentats terroristes de 2001.

En ce qui concerne le PAD/EXPRES, l'Agence visait 50 % de toutes les mainlevées des importations commerciales avant mars 2005. À l'heure actuelle, les mainlevées PAD/EXPRES représentent environ 20 % des mainlevées effectuées dans les principaux bureaux du Sud de l'Ontario, mais seulement 7 % des mainlevées accordées à l'échelle nationale. Le nombre des demandes de participation a récemment augmenté, mais le programme ne semble pas en voie d'atteindre l'objectif fixé à court ou à moyen terme. Il convient de souligner qu'environ 20 % de la valeur en douane des importations au Canada sont attribuables aux importateurs PAD/EXPRES .

Certains facteurs externes au PAD/EXPRES ont retardé la participation des clients. La mise en œuvre reportée de l'IPEC, qui accroît les exigences de déclaration avant l'arrivée pour les négociants, n'a pas incité ces derniers à participer au PAD/EXPRES. La mise en œuvre de l'IPEC est maintenant prévue dans tous les modes pour 2006. En outre, le travail de marketing entourant le PAD a été mis en veilleuse lorsque l'on a décidé en 2001 de mettre en œuvre le programme EXPRES avant la fin de 2002, ce qui a entraîné la réaffectation de certaines ressources des programmes à la conception et à l'élaboration du programme EXPRES.

Quatre facteurs importants continuent de freiner la participation des importateurs :

1. Le manque de voies réservées dans la plupart des postes frontaliers du secteur commercial;
2. Les coûts de participation élevés;
3. Les exclusions du programme concernant les marchandises, les pays d'origine et les modes de transport;
4. Le manque d'incitatifs intéressants pour la participation au programme.

L'Agence se penche sur plusieurs des facteurs qui freinent la participation au programme. Elle éliminera d'autres processus de traitement accéléré (p. ex. le Système de mainlevée pour les grands importateurs (SMGI) et les programmes du secteur aérospatial et de l'industrie automobile) et travaille avec d'autres ministères afin d'assouplir leurs exigences concernant la mainlevée à la frontière. Des processus sont en cours d'élaboration afin d'alléger les restrictions actuelles du PAD/EXPRES concernant le pays d'origine et le mode de transport. Même si des progrès ont été réalisés, la capacité d'offrir des voies réservées dans de nombreux postes frontaliers importants est limitée en raison des installations physiques de ces endroits.

Les coûts de participation élevés sont en grande partie attribuables aux exigences de déclaration en détail du PAD/EXPRES. Même si la situation de chaque importateur est unique, la plupart des importateurs doivent effectuer d'importants investissements afin d'établir les liens requis entre les systèmes pour que la déclaration des importations soit complète et précise et que des pistes de vérification soient fournies. Beaucoup de participants éventuels ne croient pas que les avantages que peut leur procurer le PAD/EXPRES justifient les investissements exigés, à tout le moins dans le contexte actuel.

Le fait d'offrir aux négociants une option PAD/EXPRES qui leur permet d'obtenir une mainlevée rationalisée à la frontière, mais qui comporte des exigences de déclaration en détail moins rigoureuses pourrait rendre ce programme plus intéressant pour les négociants et accroître leur participation. Il convient de noter que le programme FAST des États Unis n'a pas de volet « déclaration en détail ». Tout comme pour le programme EXPRES canadien, les personnes qui présentent une demande de participation au programme américain doivent être considérées comme étant à faible risque en ce qui touche les activités criminelles et la sécurité à la frontière. Ils doivent aussi participer au Partenariat entre les douanes et les entreprises contre le terrorisme (C TPAT), qui est l'équivalent américain du programme Partenaires en protection (PEP).

Pour ce qui est de la conception du programme actuel, il est à noter que le niveau d'observation des importateurs PAD/EXPRES concernant les exigences de déclaration en détail et de déclaration des données commerciales a augmenté.

1.5 Le nombre limité de participants aux programmes CANPASS et NEXUS réduit la contribution de ces programmes à l'atteinte des objectifs du modèle de programme

Plusieurs programmes d'approbation préalable des voyageurs sont en vigueur ou en cours d'élaboration. Ces programmes offrent un traitement rationalisé aux voyageurs à faible risque. Les programmes NEXUS sont administrés conjointement avec les États-Unis, tandis que les programmes CANPASS sont uniquement canadiens. Le programme NEXUS Autoroutes est en vigueur dans tous les bureaux très fréquentés. Le programme CANPASS Air est offert aux participants dans les aéroports internationaux de Vancouver, Toronto, Halifax, Montréal, Calgary et Winnipeg et devrait être mis en œuvre dans les deux autres grands aéroports canadiens (Edmonton et Ottawa) d'ici la fin de 2005. L'Agence est en train de réaliser un projet pilote NEXUS Air à l'aéroport international de Vancouver. Le principal objectif des programmes d'approbation préalable des voyageurs est semblable à celui du PAD/EXPRES : faciliter la réaffectation des ressources au traitement des mouvements à risque plus élevé.

Même si les taux de participation augmentent, ils sont plus faibles que prévu. L'Agence s'était fixé l'objectif de traiter 30 % des voyageurs au moyen de CANPASS Autoroutes (maintenant NEXUS Autoroutes) dans les bureaux participants avant la fin de l'exercice 2003 2004. Cependant, les passages NEXUS Autoroutes continuent d'être inférieurs à 10 % dans ces bureaux et seuls certains bureaux de la région du Pacifique atteignent presque l'objectif de 30 %.

Les passages CANPASS Air représentent actuellement moins de 1 % du trafic total dans les aéroports où le programme est offert. Selon les études menées, la participation aux programmes d'approbation préalable des voyageurs aériens devrait augmenter de façon considérable avec le temps.

Voici les principales raisons des faibles taux de participation selon l'évaluation :

1. La faible proportion de frontaliers et de grands voyageurs par rapport à l'ensemble du trafic voyageurs;
2. Le manque de voies réservées dans la plupart des bureaux routiers très fréquentés empêche les participants d'obtenir un traitement complètement rationalisé à la frontière;
3. Les frais de demande (80 $CAN pour NEXUS; 50 $ pour CANPASS Air) sont un facteur de dissuasion pour de nombreux voyageurs, plus particulièrement ceux qui ne sont pas des frontaliers. De plus, les frais sont non remboursables même pour les demandeurs qui sont refusés;
4. Un voyageur ne peut pas participer aux progarmmes NEXUS s'il a déjà commis une infraction;
5. Le nombre limité de centres d'inscription NEXUS et CANPASS et leur emplacement peu pratique.

D'après l'évaluation, la possibilité d'étendre les programmes d'approbation préalable des voyageurs aux petits bureaux est faible en raison des délais d'attente négligeables, d'un intérêt limité et des facteurs de dissuasion susmentionnés.

Sans une participation adéquate des voyageurs au programme, la capacité des douanes de réaliser des économies et de réaffecter du personnel au traitement des mouvements à risque plus élevé se trouve limitée. Par conséquent, comme c'est le cas pour le PAD/EXPRES, le faible taux de participation restreint l'efficacité du nouveau modèle de prestation des programmes.

1.6 Le traitement de l'évaluation du risque pour l'approbation préalable est fiable

L'évaluation a permis d'examiner les décisions rendues par les agents qui effectuent les évaluations du risque visant les personnes qui présentent une demande de participation au PICSC et au programme NEXUS Autoroutes. Nous avons constaté un niveau élevé d'observation chez les agents qui appliquent les critères d'évaluation du risque existants pour ces programmes (plus de 99 % pour les deux programmes).

Dans l'ensemble, le processus d'évaluation du risque des programmes d'approbation préalable permet à l'Agence de s'assurer que les participants présentent un faible risque selon les définitions actuelles du risque. Bien que le respect des critères soit élevé, les questions opérationnelles ont une incidence sur l'exactitude et la validité des décisions en matière d'évaluation du risque, ce qui inclut les erreurs de frappe, la qualité et le caractère complet des photocopies des permis de conduire et des documents de citoyenneté, ainsi que la coordination des agents des douanes et de l'immigration qui participent à l'évaluation du risque.

L'augmentation des vérifications des systèmes pourrait améliorer le processus d'évaluation du risque. À l'heure actuelle, certains systèmes qui pourraient s'avérer pertinents ne sont pas consultés pour tous les demandeurs.

En outre, les demandes de participation aux programmes d'approbation préalable peuvent seulement être rejetées en raison d'une infraction à la législation des douanes et de l'immigration ou d'une condamnation au criminel. L'Agence a reconnu les limites de ces critères de rejet et est en train de se donner les moyens d'exclure les demandeurs présentant un risque élevé en fonction de renseignements autres que des condamnations au criminel ou des infractions criminelles.

Question 2 : Progrès de la mise en œuvre

2.1 L'Agence a fait d'importants progrès pour la mise en œuvre des initiatives hautement prioritaires, mais il y a eu certains retards.

Malgré le contexte difficile de l'élaboration du Plan d'action, de la SPAT et de la DFI, l'évaluation conclut que les initiatives hautement prioritaires sont mises en place. L'élaboration a été compliquée par le bouleversement des priorités survenu à la suite des attentats terroristes de 2001, la nécessité d'accélérer la mise en œuvre de certaines initiatives et la dynamique de la collaboration entre le Canada et les États-Unis.

Ce bouleversement a eu pour effet d'annuler la mise en œuvre des volets de certaines initiatives, du moins à court terme. Le RSAP pour la filière des voyageurs, la rationalisation du traitement des passagers en provenance de pays exemptés de visas et le traitement accéléré des bagages pour CANPASS Air ont été reportés à une date non définie, tout comme la fonctionnalité du traitement des passages pour le PAD/EXPRES et l'IPEC.

Certaines des principales initiatives de changement ont été mises en place sensiblement à temps. Il s'agit notamment des programmes NEXUS Autoroutes et EXPRES, du ciblage des conteneurs en transit et des premières phases de la LIPI et de l'IPV/DP. Globalement toutefois, la mise en œuvre des initiatives accuse du retard depuis le début, soit avant les attentats terroristes de 2001. Par exemple, le lancement des deux plus importantes initiatives, soit le PAD et le RSAP, a été retardé d'environ six mois (décembre 2001 au lieu de juin 2001).

Les retards visaient à la fois des initiatives qui nécessitaient la création de systèmes automatisés et d'autres qui n'en nécessitaient pas. Toujours est-il que le report du développement de ces systèmes est la principale cause de retard pour l'achèvement de la mise en œuvre des initiatives.

La plupart des initiatives sont élaborées avec un soutien automatisé, principalement au sein du SID; c'est pourquoi la rapidité de création des systèmes automatisés est devenue leur chemin critique. Ces initiatives sont largement interdépendantes, en raison de la dynamique de l'environnement du SID qui est fondé sur l'utilisation de composantes communes et qui regroupe différents secteurs. L'ampleur du travail était plus importante que prévue; le calendrier de mise en œuvre de nombreuses initiatives n'était donc pas réaliste. De plus, les plans initiaux ne tenaient pas compte de l'élaboration préliminaire de l'infrastructure du SID, un élément important de la première année du programme de développement du SID. Dans l'ensemble, l'initiative accuse un retard d'environ deux ans; l'achèvement de la mise en service du SID est maintenant prévu pour le deuxième trimestre de 2006.

Au-delà de l'automatisation toutefois, divers facteurs particuliers aux différentes initiatives ont contribué au report de leur mise en œuvre. Ainsi, le lancement des initiatives sur la SPAT et la DFI ont amplifié et complexifié les besoins en automatisation. Le temps requis pour consulter les clients et les intervenants a été sous-estimé, ce qui a retardé la mise en place du RSAP et de l'IPV/DP. Il a fallu d'ailleurs reporter les dernières étapes de mise en œuvre de l'IPV/DP en raison des questions sur la protection de la vie privée qu'a soulevées l'Union européenne. Quant à l'IPEC, la décision de modifier les processus en fonction des orientations des États-Unis a également influé sur le calendrier de mise en œuvre du programme. La répartition du matériel de détection a été retardée en grande partie à cause de la durée du processus d'acquisition. Finalement, le retard dans l'élaboration des politiques d'appui a repoussé la mise sur pied des zones de contrôle des douanes.

Les délais de la plupart des initiatives étaient généralement très serrés, et les nouveaux systèmes automatisés (ou les modifications importantes des systèmes existants) ont été terminés juste à temps pour le lancement des nouvelles initiatives. La situation n'a pas permis de former les employés et de tester auprès des clients les systèmes en place ou les ajustements apportés avant la mise en œuvre de l'initiative.

2.2 Même si de nombreuses initiatives clés ont été mises en œuvre, certaines fonctionnalités importantes pour la gestion du risque et l'exécution sont encore en cours d'élaboration. Le nouveau modèle de prestation des programmes n'est pas pleinement efficace et nous n'avons pas pu en tirer des avantages.

Le nouveau modèle de prestation des programmes vise à accélérer le traitement des transactions à faible risque et à permettre un examen plus minutieux des mouvements à risque inconnu ou élevé. Pour tirer pleinement avantage du modèle, il faut mettre en place ses éléments clés, notamment les initiatives d'approbation préalable visant à rationaliser le traitement à la frontière ainsi que la fonctionnalité servant à soutenir la gestion du risque et à améliorer les capacités d'exécution.

Des progrès importants ont été réalisés vis-à-vis la mise en opération du nouveau modèle de prestation des programmes. Même si l'élargissement des programmes CANPASS et NEXUS n'est pas encore terminé, l'introduction des programmes PAD/EXPRES, NEXUS Autoroutes et CANPASS Air a renforcé le principe du traitement accéléré des transactions à faible risque et son application. Plusieurs initiatives conçues pour améliorer l'exécution, l'identification du risque et l'évaluation - notamment certains volets de la LIPI et de l'IPV/DP ainsi que le nouveau matériel de détection - sont maintenant en vigueur.

Certains éléments du modèle, qui portent sur la gestion du risque, ne sont toutefois toujours pas en place, en particulier certaines fonctions de l'identification et de l'évaluation du risque.

Le report de la mise en œuvre d'autres initiatives visant l'exécution a également retardé les améliorations qui devaient être apportées aux capacités d'exécution. Par exemple, les retards concernant les zones de contrôle des douanes et la répartition d'une partie du matériel de détection des radiations ont empêché d'obtenir les avantages attendus en matière de protection découlant de ces initiatives.

En outre, les retards dans la mise en œuvre de l'IPEC n'ont pas incité les négociants à participer au programme PAD/EXPRES; le taux de participation a donc été beaucoup plus faible que prévu. L'IPEC a été mise en œuvre dans le mode maritime en avril 2004 et devrait être appliquée dans les autres modes en 2005. Les retards reportent la concrétisation des avantages attendus liés à l'évaluation du risque et empêchent le nouveau modèle de prestation des programmes d'être pleinement efficace. L'Agence a admis dès le début du programme de changement que l'atteinte du taux prévu de participation au programme PAD/EXPRES dépendrait de la mise en œuvre de l'IPEC.

2.3 Les fonds sont insuffisants pour achever la mise en œuvre de l'initiative, maintenir les systèmes automatisés ou financer la prestation des programmes en place.

Le programme de changement est sous-financé depuis son lancement en 2000. Pour l'ASFC, les déficits causés par l'élaboration de l'initiative ont aggravé le sous- financement des activités de base des opérations permanentes recensées dans d'autres examens. En 2000, le Conseil du Trésor a obligé l'Agence à réduire sa demande de financement aux fins des initiatives liées au Plan d'action juste sous la barre des 100 millions de dollars, afin que la demande ne dépasse pas le seuil prévu pour les « projets de la Couronne ». L'ADRC s'était ajustée en affectant environ 39 millions de dollars, puisés à même les fonds autogénérés de l'Agence. La mesure avait également eu pour effet de couper tout le financement prévu pour l'application des programmes du Plan d'action, une fois leur élaboration et leur mise en œuvre terminées, ainsi que le financement prévu pour la maintenance régulière de la plupart des systèmes automatisés et le remplacement des immobilisations nécessaires aux fins des nouvelles initiatives.

Afin de palier la situation, les douanes ont maintenu une stratégie de financement qui, jusqu'à maintenant, a permis de faire face aux coûts liés à l'élaboration et de mettre en œuvre les initiatives hautement prioritaires. L'Agence a décidé de suspendre l'élaboration de plusieurs initiatives de la SPAT et de réduire la taille du programme EXPRES. Les fonds disponibles grâce à ces décisions ont été réaffectés à des initiatives davantage prioritaires. Les programmes de la SPAT dont les plans d'élaboration ont été suspendus comprennent les initiatives Partenaires de la chaîne commerciale automatisée et Douanes en direct pour les petites entreprises, les interfaces du SSMAEC-AMG avec Environnement Canada et Santé Canada, et les améliorations apportées au SSMAEC afin d'assurer la pleine capacité des entrepôts multimodaux. La taille du programme EXPRES a été réduite à 12 bureaux d'entrée au lieu des 21 prévus initialement, ce qui diminue le nombre de LIP offrant un traitement EXPRES dans ces bureaux et le nombre de bureaux d'inscription pour le programme. La plus importante réaffectation de fonds est allée à l'initiative de l'IPV/DP, qui est hautement prioritaire.

En substance, les changements ont entraîné la réaffectation de fonds pour financer des initiatives davantage prioritaires. Cette mesure n'a pas eu de répercussions majeures sur la fonctionnalité des principales initiatives. L'initiative PCC automatisée est cependant une exception de taille, car elle a pour but d'améliorer l'évaluation du risque des entités prenant part au transport des marchandises pour les participants du programme PAD/EXPRES. Toutefois, les réductions dont le programme EXPRES a fait l'objet ont eu jusqu'à maintenant un effet limité, car le taux de participation, qui est moins élevé que prévu, a minimisé les conséquences liées à la réduction du nombre de bureaux et des voies LIP réservées.

Le dépassement des budgets a aggravé l'incidence des déficits. À titre d'exemples, 7 millions de dollars de plus que le budget prévu ont été dépensés pour le PAD; on parle d'environ 10 millions de dollars pour le RSAP, et de quelque 6 millions de dollars pour l'IPV/DP.

Le dépassement des budgets d'élaboration s'explique de plusieurs façons. Des délais irréalistes ont forcé les équipes de projet à dépenser plus d'argent pour le temps supplémentaire que ce qui avait été prévu, et le retard de la mise en œuvre a augmenté les coûts. De plus, l'ampleur de nombreuses initiatives a été sous-évaluée. Il aurait été toutefois difficile de formuler des estimations de coûts précises, en raison du processus de financement qui demandait des estimations fondées sur une analyse hâtive des exigences. Afin d'obtenir des fonds du Conseil du Trésor, l'Agence a dû déterminer ses besoins avant de pouvoir procéder à une analyse détaillée. La situation a posé un réel problème pour les initiatives entourant la SPAT et la DFI, car l'Agence devait respecter des délais d'estimation très serrés.

Quoi qu'il en soit, les estimations auraient pu être davantage précises. L'Agence a besoin d'améliorer sa capacité d'évaluer les coûts de ses projets, principalement lorsque des composantes clés liées à la technologie de l'information sont en cause.

2.4 Les lacunes de la gestion du projet ont compliqué l'élaboration et la mise en œuvre de l'initiative.

L'évaluation conclut que les équipes de projet chargées de l'élaboration et de la mise en œuvre des initiatives n'ont pas été en mesure d'atteindre le niveau de coordination et d'intégration nécessaire pour respecter les exigences liées au développement des systèmes interreliés dans l'infrastructure du SID. L'élaboration de l'initiative a donc été retardée et la mise en œuvre a connu des difficultés. Les principaux facteurs qui ont nui à la gestion du projet ont été le manque de connaissances et d'expérience en matière de gestion de projet, l'existence intermittente de bureaux centraux de contrôle du projet et le manque d'autorité des bureaux à l'égard des équipes.

L'évaluation a permis de constater qu'il n'y a pas de calendrier et de budget précis et adéquats pour retracer toutes les initiatives dans leur ensemble. Il a donc été difficile d'assurer la gestion de l'initiative et sa mise en œuvre sur une base continue.

L'Agence a été capable de mobiliser un grand nombre d'employés possédant les connaissances nécessaires pour élaborer et mettre en œuvre avec succès les initiatives du Plan d'action, de la SPAT et de la DFI. Toutefois, en raison du grand nombre d'initiatives, la demande pour les employés qualifiés a largement dépassé le nombre disponible. L'Agence n'a pas été en mesure de combler le manque de personnel possédant les aptitudes, les connaissances et l'expérience nécessaires pour le développement des systèmes automatisés, la gestion des projets, les opérations et le programme des douanes. Cette lacune a contribué à retarder l'élaboration de l'initiative.

Question 3 : Efficacité du SID

3.1 Les applications disponibles du SID respectent généralement les exigences opérationnelles et assurent le rendement et la fonctionnalité attendus.

Étant donné les retards dans l'élaboration des systèmes automatisés, moins d'applications que prévu ont pu être intégrées au SID. De plus, plusieurs d'entre elles ne disposent toujours pas des fonctionnalités projetées au départ.

L'évaluation a cependant permis de constater que les applications qui ont été implantées répondent aux attentes des usagers. D'après les réponses du sondage mené auprès d'agents des douanes et des entrevues avec des fonctionnaires des douanes, le personnel de l'Agence est très satisfait du rendement et de la fonctionnalité des nouvelles applications.

Certaines applications ont posé quelques difficultés. Les systèmes LIPI, SIPAX et TITAN présentent des problèmes de comparaison des données avec certains noms, ce qui limite la capacité de comparer les noms figurant dans les avis de surveillance avec ceux qui apparaissent dans les documents de voyage. La fonctionnalité de TITAN a également présenté certains problèmes initiaux, lesquels devraient être réglés dans les prochaines versions des systèmes.

Certains problèmes occasionnés au départ par les fonctions du système d'Exécution du SID, dont les agents des douanes ont fait part dans le sondage (comme la difficulté à émettre et à imprimer les avis d'imposition d'une sanction RSAP), ont été réglés. Les problèmes restants sont généralement le reflet des difficultés qu'éprouvent les agents à comprendre les subtilités du programme RSAP plutôt que le système en tant que tel.

Les applications du SID ont généralement conservé leur uniformité de présentations. Elles sont dans l'ensemble demeurées stables et généralement accessibles. Cependant, certaines données concernant des pannes de système donnent à penser qu'il y a eu quelques problèmes isolés.

Le temps de réponse pour les applications du SID a généralement facilité la prestation du programme des douanes. Il y a eu au début des problèmes initiaux avec TITAN (lancé en décembre 2004), mais les prochaines versions des systèmes incluent des améliorations visant à accroître la vitesse. Le SID subira d'autres essais lorsque l'IPEC aura été mise en œuvre pour tous les modes en 2006, car le nombre de transactions traitées au moyen du SID aura alors sensiblement augmenté.

En fonction des délais actuels pour l'élaboration des projets de l'initiative, les objectifs d'intégration du SID sont limités. Les retards dans l'élaboration des applications du SID ont ralenti le rythme d'intégration prévu. Les agents doivent encore ouvrir des sessions distinctes pour de nombreux systèmes clés. Le personnel régional interrogé lors de l'évaluation est déçu de l'incidence limitée, jusqu'à maintenant, de l'exécution du SID à l'égard de l'interopérabilité des systèmes.

L'initiative visant la stabilité et la disponibilité du SSMAEC

Le Système de soutien de la mainlevée accélérée des expéditions commerciales (SSMAEC) a été lancé en 1996. L'une de ses principales caractéristiques est le processus de mainlevée qui permet aux négociants participants d'envoyer les renseignements de mainlevées à l'Agence par voie électronique. À la fin des années 1990, le SSMAEC n'était pas très fiable en raison des fréquentes pannes de système et de son instabilité. Afin d'en améliorer la fiabilité, en 2000, l'Agence a mis sur pied « l'Initiative visant la stabilité et la disponibilité du SSMAEC » (dans le cadre du Plan d'action) pour remanier la Plate-forme électronique des douanes soutenant le SSMAEC.

L'évaluation a conclu que l'initiative a permis d'accroître la stabilité et la disponibilité du SSMAEC. Les négociants interrogés lors de l'évaluation ont indiqué que le nombre de pannes avait beaucoup diminué et que la performance du SSMAEC s'était beaucoup améliorée depuis 2000, au point de ne plus poser un véritable problème. La plupart des agents qui ont répondu au sondage ont convenu que le nombre et la durée des pannes et des ralentissements du SSMAEC avaient grandement diminué.

3.2 Le SID fournit un cadre solide pour l'élaboration des systèmes automatisés

En optant pour le concept du SID visant l'élaboration du Plan d'action, l'Agence tient compte des dernières tendances en matière de technologie de l'information. Au cours des dix dernières années, on remarque une préférence de plus en plus marquée pour la conception de solutions automatisées selon une architecture axée sur les composantes. Jusqu'à maintenant, les résultats ont montré que les systèmes élaborés selon une telle structure sont généralement très avantageux, entre autres parce que cette structure augmente l'interopérabilité des systèmes et en réduit les coûts de maintenance, accroît l'adaptabilité, facilite l'ajout de composantes et d'applications et simplifie leur utilisation.

Le personnel de la Direction générale de l'IST (des secteurs de l'élaboration des activités et de l'élaboration des systèmes) est d'avis que l'architecture du SID est un choix judicieux et que l'Agence en retirera de nombreux avantages, même si certains objectifs ne se matérialiseront véritablement qu'à long terme. Le personnel a fait remarquer que le processus utilisé pour le SID est une alternative viable au processus d'élaboration unidirectionnelle utilisé auparavant car ce dernier compliquait la maintenance et le support des systèmes, et les diverses caractéristiques et interfaces des systèmes empêchaient les agents d'utiliser les applications avec toute l'efficacité nécessaire à leur travail.

Les composantes communes sont une caractéristique fondamentale de l'architecture du SID. L'évaluation a permis de constater le succès de la mise en œuvre des composantes élaborées jusqu'à maintenant; elles ont été en mesure de supporter de multiples applications, au besoin.

D'autre part, l'évaluation a conclu que le cadre d'élaboration du SID a permis de réduire les risques liés à la conception, comparativement aux approches précédentes, car il se fonde sur une élaboration itérative qui facilite la détection des problèmes à un stade précoce. Le fait d'élaborer les applications à partir d'une plate-forme éprouvée réduit également les risques.

À cause de sa nature intégrée, le SID n'offre pas le même niveau de souplesse pour répondre aux exigences opérationnelles que les systèmes décentralisés. Il faut exercer un certain contrôle, car les caractéristiques des applications élaborées à partir du SID doivent être compatibles avec les composantes communes et respecter les normes du SID. En réalité cependant, il a été possible de modifier les tables de codes existantes du SID et les composantes communes pour répondre aux exigences particulières des initiatives.

L'élaboration de systèmes intégrés requiert une plus grande planification et coordination parmi les équipes de projet et entre les équipes opérationnelles et d'élaboration des systèmes. Il faut tenir compte des exigences de chaque initiative à l'intérieur d'une seule et même architecture, d'où la nécessité, pour les équipes de projet et les collaborateurs, de se consulter davantage en vue de résoudre les problèmes qui se posent. Les lacunes de l'Agence en matière de gestion de projet ont entravé la bonne marche des travaux.

3.3 Le SID semble être en mesure de répondre aux futures exigences opérationnelles de l'Agence.

L'évaluation conclut que le SID semble être en mesure de répondre aux futures exigences opérationnelles des douanes. Le travail de base a permis d'obtenir une présentation uniforme, des composantes communes réutilisables et des systèmes stables, comme il est mentionné à la question 3.1. Le SID devrait pouvoir répondre plus facilement aux exigences opérationnelles des douanes lorsque sa base sera dans l'ensemble achevée, soit probablement en 2006 lorsque la mise en œuvre de l'IPEC sera terminée. À ce moment, toutes les principales composantes communes seront accessibles, et la programmation des applications qui viendront se greffer par la suite au SID ne nécessitera qu'un travail minime. Cette approche d'élaboration de systèmes devrait apporter plusieurs avantages comparativement à celle utilisée précédemment, comme la réduction du temps nécessaire pour concevoir les nouvelles applications et la diminution des coûts marginaux imputés à leur développement.

Le travail de base accompli jusqu'à maintenant permettra également l'intégration future des systèmes automatisés des douanes. Toutefois, une intégration importante et une interopérabilité des systèmes ne pourront être atteintes qu'à long terme. L'Agence doit s'assurer que les plans d'élaboration des systèmes à venir permettent de réaliser des progrès continus menant à l'atteinte des objectifs visant l'interopérabilité et l'intégration.

La maintenance des systèmes automatisés a été beaucoup plus facile pour le SID que pour les systèmes unidirectionnels, car il n'est pas nécessaire d'effectuer la maintenance de composantes similaires réparties dans d'autres systèmes. La facilité de maintenance du SID devrait se poursuivre, à condition que les écarts par rapport aux normes du SID et à l'uniformité de la présentation soient réduits au minimum. La capacité de l'Agence à tirer parti des différents avantages liés à la maintenance est toutefois limitée car celle-ci continue d'utiliser les anciens systèmes, qui ne sont pas connectés au SID.

Question 4 : Efficacité des initiatives de sécurité et d'exécution mises en œuvre

4.1 La capacité de l'Agence en matière d'exécution a été renforcée depuis les attentats terroristes de 2001

Depuis les attentats terroristes de septembre 2001, l'Agence a réalisé des progrès considérables en mettant davantage l'accent sur la gestion efficace du risque en matière de sécurité. Pour ce faire, il a fallu changer les attitudes ancrées des employés et élaborer une nouvelle expertise, de nouvelles méthodologies et de nouveaux processus. Ces changements, qui ne peuvent pas être effectués à court terme, se poursuivent.

La capacité d'examen des douanes a aussi augmenté depuis 2001. Le taux d'examen des voyageurs est passé de 3,4 % en 2000-2001 à 3,6 % en 2003-2004; le taux d'examen des expéditions commerciales est passé de 1,5 % à 2,3 % au cours de la même période.

Depuis 2001, la valeur du matériel de détection installé partout au Canada est passée de 12 millions de dollars à plus de 60 millions de dollars. L'Agence installe du nouveau matériel (comme les appareils VACIS et les appareils de radioscopie sur remorque), en plus d'unités additionnelles du matériel fourni antérieurement. Une fois tout le matériel de radioscopie installé en 2005, l'Agence sera en mesure de vérifier, à l'aide d'appareils de radioscopie, presque tous les conteneurs maritimes arrivant dans les ports de St. John, Halifax, Montréal et Vancouver (qui, dans leur ensemble, reçoivent près de tous les conteneurs arrivant par bateau au Canada).

On a élaboré ou on est en train d'élaborer de nouveaux systèmes et programmes d'évaluation du risque pour améliorer la capacité d'évaluation du risque des douanes, y compris les initiatives Information préalable sur les voyageurs et Dossier passager (IPV/DP) (appuyée par le système automatisé SIPAX), Information préalable sur les expéditions commerciales (IPEC) (appuyée par le système automatisé TITAN), Ligne d'inspection primaire intégrée (LIPI) et Recherche des douanes. Ces systèmes permettent aux agents d'effectuer des renvois et d'exercer des fonctions de ciblage de façon plus efficace.

Les améliorations apportées aux capacités en matière de renseignement, d'analyse et de ciblage ont accru le niveau d'interopérabilité de l'Agence avec des partenaires clés et ont fourni de meilleurs outils pour l'analyse du renseignement et des mouvements transfrontaliers. En particulier, le Centre national d'évaluation des risques (CNER), établi en janvier 2004, a accru la capacité d'analyse du risque, en plus de faciliter l'échange de données sur le risque avec les partenaires de l'Agence chargés de l'application de la loi.

4.2 Depuis le lancement du Plan d'action des douanes en 2000, l'efficacité du ciblage et de l'exécution s'est peu améliorée

Même si les renseignements disponibles indiquent que l'incidence et l'importance des activités criminelles transfrontalières n'ont pas diminué, il n'y a pas eu d'augmentation importante du taux de réussite des examens ciblés ou du volume et de la valeur des saisies de contrebande. Le taux de réussite des examens ciblés est demeuré entre 15 % et 18 % depuis 2000, tandis que la valeur des saisies de contrebande a varié de 300 millions de dollars à 700 millions de dollars au cours de la même période (le volume le plus important a été enregistré en 2000).

Depuis septembre 2001, les agents de l'Agence ont bien géré les menaces à la sécurité nationale auxquelles ils ont fait face. Toutefois, à l'heure actuelle, il est difficile d'évaluer l'efficacité de la gestion, par l'Agence, de l'ensemble des menaces à la sécurité nationale, en raison de la nature de ces menaces et du rôle que partage l'Agence avec d'autres organismes de sécurité et d'application de la loi.

Les principaux facteurs qui ont limité l'efficacité du ciblage et de l'exécution sont les outils inadéquats et le manque de renseignements opportuns et utiles. Plusieurs initiatives du Plan d'action des douanes, de la SPAT et de la DFI visent à combler ces lacunes, mais des composantes clés de ces initiatives sont toujours en suspens. On peut s'attendre à d'importantes améliorations du ciblage à la suite de la mise en œuvre réussie et intégrale de l'IPEC, de l'IPV/DP, du SID Secondaire et du SID Historique des passages.

Pendant l'évaluation, des inquiétudes ont été soulevées à l'égard de l'efficacité limitée du ciblage en raison de l'approche adoptée par les douanes pour le ciblage et la répression; on se fie beaucoup trop aux indicateurs qui ont donné lieu à des interceptions par le passé et on ne réagit pas adéquatement aux changements constatés dans les tendances en matière de contrebande.

4.3 Les nouveaux systèmes et programmes d'évaluation du risque pourront améliorer la capacité de ciblage et d'exécution à l'avenir

La Ligne d'inspection primaire intégrée (LIPI) permet aux agents de l'inspection primaire d'interroger en temps réel les bases de données sur l'exécution des douanes et de l'immigration, en faisant la lecture des documents de voyage à l'aide d'un lecteur de documents ou en saisissant au clavier les données de base sur les voyageurs. Ainsi, les agents peuvent vérifier si le voyageur fait l'objet d'un avis de surveillance des douanes ou de l'immigration ou s'il a commis des infractions douanières par le passé afin de décider s'ils doivent renvoyer la personne au secondaire pour une inspection ou un interrogatoire approfondi.

La LIPI améliore la qualité des renseignements dont disposent les agents à l'appui du traitement primaire. Les améliorations prévues devraient accroître les avantages, principalement le SID Traitement secondaire, qui permettra aux agents de l'inspection secondaire de connaître les motifs des renvois et aux agents de l'inspection primaire d'obtenir une rétroaction concernant les résultats des renvois.

Le taux d'utilisation de la LIPI dans les principaux aéroports est maintenant de près de 100 %. Toutefois, l'Agence doit poursuivre ses efforts afin d'obtenir un taux d'utilisation de 100 % dans toute la mesure du possible aux autres endroits.

Les douanes envisagent d'appliquer la LIPI à d'autres modes, comme le secteur terrestre et le secteur terrestre commercial. La Direction générale des douanes de l'ancienne ADRC avait préparé un « rapport d'évaluation » interne sur les résultats d'un projet pilote de la LIPI dans le secteur commercial qui avait été mené au bureau de Lansdowne entre septembre 2002 et mars 2003. Le rapport concluait qu'il était possible de mettre en œuvre la LIPI dans le secteur commercial, sauf pour les expéditions PAD/EXPRES.

Les systèmes TITAN et SIPAX augmentent la capacité de ciblage de l'Agence. Le système automatisé TITAN appuie l'IPEC, tandis que le SIPAX appuie l'IPV/DP. Les systèmes effectuent automatiquement la cotation du risque pour les données sur les expéditions commerciales et les passagers respectivement. Ils aident ainsi les agents à détecter les mouvements transfrontaliers à risque élevé qui exigent un examen approfondi. Pour que ces systèmes suivent l'évolution de la criminalité à la frontière, il importe d'évaluer la formule de cotation du risque et de l'ajuster, au besoin, sur une base continue.

Tel qu'il a été mentionné à la question 3, la LIPI, le SIPAX et le TITAN connaissent des problèmes de comparaison des données, qui limitent leur capacité de comparer les noms figurant dans les avis de surveillance avec ceux apparaissant dans les documents de voyage.

Grâce au programme Information préalable sur les voyageurs et Dossier passager (IPV/DP), l'Agence reçoit des renseignements sur les passagers aériens avant que ceux-ci arrivent au Canada. Ces renseignements comprennent les « données de base » sur les passagers (telles que le nom et la date de naissance), ainsi que d'autres renseignements, comme l'itinéraire et la méthode de paiement du billet. Avant la mise en œuvre de ce programme, il était seulement possible d'accéder à ces données après l'arrivée de l'avion transportant les voyageurs au pays. L'accès préalable permet aux agents d'analyser les renseignements, à l'aide du système automatisé SIPAX, afin de sélectionner les voyageurs à risque élevé devant faire l'objet d'un examen approfondi à l'arrivée.

Selon les données de la période de mise en œuvre initiale de l'IPV/DP, ce programme a permis d'améliorer l'efficacité du ciblage. Entre octobre 2002 et décembre 2003, la proportion des renvois découlant de données IPV/DP recueillies et analysées qui ont entraîné lieu à des mesures d'exécution était de 24 %, par opposition à un taux de réussite global de moins de 2 % pour les voyageurs. Aucune donnée semblable n'est actuellement disponible pour la période commençant en janvier 2004.

L'efficacité globale de l'IPV/DP présente d'importants défis. L'Agence reçoit actuellement des données IPV/DP non uniformes et de piètre qualité des compagnies aériennes, en raison du manque de normes pour la saisie des données et des erreurs de saisie commises par le personnel des compagnies aériennes. Par ailleurs, ces compagnies transmettent souvent des données DP qui renferment de nombreuses zones vides. De plus, même si l'Agence a pu justifier l'accès à 38 éléments de données DP recueillis par les compagnies aériennes, par suite d'objections formulées par la Commissaire à la vie privée, elle a décidé de ne pas demander l'accès à certaines autres données. Bon nombre de ces éléments de données auraient été utiles pour le ciblage. Enfin, des obstacles juridiques empêchent actuellement les compagnies aériennes des pays de l'Union européenne de fournir des données DP. Toutefois, il faut souligner que le Canada négocie en ce moment un traité avec l'Union européenne pour fournir un fondement juridique qui permettra aux compagnies aériennes européennes de transmettre des données DP à l'Agence.

Le programme Information préalable sur les expéditions commerciales (IPEC) vise à fournir aux douanes des processus et des outils plus efficaces pour la gestion du risque présenté par les clients du secteur commercial et leurs expéditions (surtout ceux présentant un risque élevé et inconnu). Grâce à ce programme, les agents de l'Agence reçoivent des données sur les expéditions commerciales avant que celles-ci entrent au Canada. L'accès préalable à ces données permet aux agents d'analyser les renseignements, à l'aide du système automatisé TITAN, afin de sélectionner les expéditions commerciales à risque élevé devant faire l'objet d'un examen approfondi à l'arrivée.

La mise en œuvre de l'IPEC se fait par étapes. Le programme est offert dans le mode maritime depuis avril 2004 et il sera lancé dans le mode aérien en décembre 2005. La mise en œuvre dans les autres modes se fera en 2006. Étant donné que la mise en œuvre n'est pas terminée, il est trop tôt pour analyser l'efficacité de l'initiative.

4.4 On n'a pas encore pleinement tiré parti des initiatives devant améliorer les capacités en matière de renseignement, d'analyse et de ciblage

Le Centre national d'évaluation des risques (CNER) a été établi à l'Administration centrale de l'Agence en janvier 2004. Les agents du CNER analysent les données IPV/DP et IPV pour les cibles de « niveau 1 » (menaces terroristes et menaces à la sécurité) qui ont fait l'objet d'une cotation du risque, ainsi que les tendances stratégiques. Ils échangent également des avis de surveillance et des renseignements ayant fait l'objet d'une cotation du risque avec le Service des douanes et de la protection des frontières (SDPF) des États-Unis au sujet des voyageurs arrivant par avion en provenance des deux pays. Enfin, le CNER sert de centre de liaison 24 heures sur 24, 7 jours sur 7, pour le personnel de l'ASFC et les organismes nationaux et internationaux de sécurité et d'application de la loi, en plus de recevoir des renseignements du public et d'autres intervenants.

Le CNER est bien placé pour améliorer l'efficacité du renseignement, de l'analyse et du ciblage à l'Agence. Il a déjà aidé les agents à prendre des mesures d'exécution et à réagir à quelques menaces à la sécurité nationale. Le CNER devrait être capable d'atteindre ses objectifs à la longue, une fois que les méthodes et les processus auront été peaufinés, que les agents auront acquis plus d'expérience et que les autres initiatives en matière d'exécution et d'évaluation du risque auront été mises en œuvre.

Les Équipes intégrées de la protection des frontières (EIPF) regroupent des organisations chargées de l'application de la loi (dont l'ASFC) du Canada et des États-Unis. La GRC est l'organisation responsable de cette initiative. L'Agence a affecté un agent régional du renseignement à chacune des 14 EIPF au Canada, ainsi qu'un agent de liaison à l'équipe nationale de coordination des EIPF. Les EIPF ont pour but de coordonner les activités liées à l'application de la loi dans la zone comprise entre les bureaux à la frontière terrestre. Leur principale priorité est de réagir aux menaces à la sécurité nationale, puis de lutter contre le crime organisé et les autres activités criminelles. Les EIPF, qui sont guidées par le renseignement, déterminent les menaces et coordonnent les opérations transfrontalières visant à donner suite à ces menaces.

Les EIPF ont donné peu de résultats dans le domaine de l'exécution à ce jour. Jusqu'en 2003, les différentes équipes ont reçu peu de directives efficaces. Par ailleurs, le concept des équipes « guidées par le renseignement » n'a pas été appliqué comme il se devait et l'intérêt nécessaire n'a pas été accordé aux principales priorités en matière de sécurité nationale et de crime organisé. Le manque de locaux partagés et la participation limitée des États-Unis ont nui à l'interopérabilité des unités. Toutefois, l'existence de tous ces problèmes a été reconnue et des mesures correctives ont été prises. Les mesures prises devraient permettre d'améliorer le rendement des EIPF à long terme.

Le concept des Équipes intégrées de sécurité nationale (EISN) est semblable à celui des EIPF. Sous la gouverne de la GRC, 4 EISN ont été créées au Canada. Chacune compte des représentants d'organismes sélectionnés de sécurité et d'application de la loi des ordres fédéral, provincial et municipal du Canada, dont l'ASFC. Ces équipes ont pour but de détecter les menaces à la sécurité nationale et de faciliter les efforts visant à prévenir les attentats terroristes et les activités portant atteinte à la sécurité nationale.

Selon les observations préliminaires, les différentes EISN ont réussi à perturber les activités des terroristes. Toutefois, l'évaluation n'a pas pu confirmer l'efficacité des EISN de façon indépendante. La direction de l'Agence et la direction des EISN sont satisfaites de la participation des douanes aux EISN durant les périodes de menaces à la sécurité imminentes. Cependant, il y a désaccord sur le rôle des douanes dans les enquêtes en cours. La direction des EISN aimerait que les agents de l'Agence participent activement aux enquêtes, tandis que la direction de l'Agence préférerait que les agents affectés aux EISN exercent essentiellement une fonction de liaison.

L'initiative canado-américaine Ciblage des conteneurs maritimes vise à améliorer l'efficacité de la détection des conteneurs à risque élevé à leur premier point d'arrivée en Amérique du Nord. L'ASFC a affecté des agents de ciblage dans les ports de Seattle-Tacoma et Newark, tandis que les États-Unis ont affecté des agents aux ports de Vancouver, Montréal et Halifax. Ces unités ont eu une incidence positive sur l'interopérabilité, en facilitant l'échange de renseignements entre les fonctionnaires des douanes du Canada et des États-Unis, ainsi que l'accès aux systèmes automatisés de chacun. La priorité des unités étant les menaces importantes à la sécurité, y compris les armes de destruction massive, seul un petit nombre de saisies de contrebande peut être attribué aux unités. L'efficacité de ces unités devrait s'améliorer à la suite de la mise en œuvre du TITAN en décembre 2004.

Le programme Partenaires en protection (PEP) vise à inciter les négociants à collaborer au renforcement de la sécurité à la frontière, à la lutte contre le crime organisé et le terrorisme, à la sensibilisation accrue aux questions d'observation des douanes, ainsi qu'à la détection et à la prévention du trafic de contrebande. Les entreprises participantes signent un protocole d'entente avec l'ASFC, lequel met l'accent sur la sécurité des opérations transfrontalières du négociant (en particulier la sécurité de la chaîne commerciale), l'échange de renseignements et les activités de formation conjointes. Toute entreprise peut participer au programme PEP, mais les importateurs et les transporteurs qui présentent une demande de participation au programme canadien EXPRES doivent aussi participer au programme PEP. Il y a actuellement plus de 1 400 entreprises participantes. Les États-Unis ont mis sur pied un programme semblable, le Partenariat entre les douanes et les entreprises contre le terrorisme (C TPAT).

À ce jour, le programme PEP a réussi à aider les entreprises participantes à renforcer la sécurité de la chaîne commerciale. Quelques mesures d'exécution ont également découlé d'indices des participants. Toutefois, l'Agence n'a offert qu'une formation limitée aux entreprises participantes sur les questions de sécurité et de contrebande et elle a déployé peu d'efforts pour nouer des liens efficaces avec les participants en vue de la détection d'activités suspectes à la frontière. Quoiqu'on reconnaisse qu'il pouvait exister d'autres obstacles à la réalisation des objectifs du programme, on a établi que le nombre d'agents régionaux de liaison (ARL) était insuffisant.

En novembre 2001, des modifications importantes à l'article 107 de la Loi sur les douanes sont entrées en vigueur. Entre autres, l'article 107 a été reformulé. Il remplace maintenant les articles 107 et 108 de l'ancienne loi. Les changements, ainsi que les interprétations juridiques de l'article révisé, ont restreint la capacité des agents de communiquer des renseignements douaniers à des personnes et à d'autres organisations. De nombreux agents de l'Agence croient que ces restrictions rendent très difficile la collaboration de l'Agence avec d'autres organisations de sécurité et d'application de la loi, notamment au sein des équipes intégrées EIPF et EISN.

4.5 Plusieurs facteurs nuisent à l'efficacité de l'utilisation du nouveau matériel de détection

Le financement de la SPAT et de la DFI a permis à l'Agence d'acheter un certain nombre de nouveaux appareils de détection. Le Système d'inspection des véhicules et du fret (VACIS), un des principaux nouveaux appareils, est un système de détection à rayons gamma qui saisit une image, semblable à un radiogramme, du contenu d'un conteneur ou d'un véhicule, ce qui permet aux agents de détecter les anomalies pouvant indiquer la présence de marchandises ou de personnes non admissibles. Entre janvier et août 2003, les douanes ont réparti 11 appareils VACIS mobiles dans les bureaux et les régions à volume élevé partout au Canada. Les appareils de radioscopie sur remorque, un autre outil de détection important qui a été acheté, sont utilisés dans les principaux aéroports.

À ce jour, peu de saisies (et aucune saisie considérable) ont été effectuées à l'aide du nouveau matériel de détection. L'évaluation fait état de plusieurs facteurs limitant l'utilisation efficace du nouveau matériel.

Tout d'abord, de nombreux agents ne savent pas bien utiliser les appareils VACIS, en particulier interpréter les images radioscopiques. Dans nombre de bureaux, les agents ne sont pas affectés à l'utilisation du VACIS durant une période suffisamment longue, ce qui les empêche d'acquérir la pratique et l'expérience nécessaires. La formation sur le VACIS a aussi été insuffisante, quoique les douanes élaborent leur propre programme de formation.

En outre, l'efficacité limitée du ciblage nuit à la capacité des agents de sélectionner les expéditions qui devraient être examinées à l'aide du matériel de détection. Les améliorations du ciblage qui découlent du Plan d'action des douanes, de la SPAT et de la DFI devraient rendre possible une utilisation plus efficace du matériel de détection.

Dans les bureaux terrestres, l'utilisation efficace des appareils VACIS a entraîné certains défis. Un appareil est partagé entre les bureaux des districts qui possèdent les volumes de trafic les plus élevés. Les appareils VACIS sont très visibles et leur présence peut être signalée aux personnes qui approchent la frontière. Le transport entre les bureaux semble accroître le risque de problèmes mécaniques. En raison de la configuration des installations frontalières terrestres, il est impossible de faire des examens en série; les véhicules doivent être examinés un par un.

Dans plusieurs aéroports, l'utilisation des appareils de radioscopie sur remorque a causé des problèmes liés à la taille des appareils et à la difficulté de les manœuvrer. L'Agence tente actuellement d'élaborer du matériel de rechange qui fonctionnerait mieux dans les aéroports.

F. Approbation de l'étude

Les trois principales directions générales visées par l'évaluation ont préparé une « Réponse de la direction » à l'étude d'évaluation (voir l'annexe A). Ces directions générales sont la Direction générale de l'innovation, des sciences et de la technologie, la Direction générale de l'exécution et la Direction générale de la stratégie et de la coordination. Ce document indique les mesures que ces directions générales prendront (ont déjà prises) pour donner suite aux recommandations.

Le Comité de la vérification interne et de l'évaluation de l'ASFC a approuvé l'évaluation, y compris les principales conclusions et recommandations, le 17 mars 2005.

Annexe A

ÉVALUATION PROVISOIRE DU PLAN D'ACTION DES DOUANES RÉPONSE DE LA DIRECTION

Réponse globale

Le Plan d'action des douanes, qui a été lancé en 2000, représente une importante et ambitieuse restructuration du programme des douanes. Il comprend une vaste gamme d'initiatives conjointes touchant les négociants et les voyageurs ainsi que des initiatives touchant les infrastructures. La portée du travail était plus étendue que prévu et le calendrier d'exécution a pris du retard dès le début.

Après le mois de septembre 2001, le Plan d'action a été dépassé par les répercussions des attaques terroristes. Afin de répondre aux préoccupations accrues en matière de sécurité en Amérique du Nord, le gouvernement du Canada a adopté une loi pour la sécurité publique et l'antiterrorisme (SPAT) et a signé la Déclaration sur la frontière intelligente (DFI) à la fin de 2001. Pour l'ADRC (et maintenant pour l'ASFC), ces mesures ont amplifié et accéléré l'élaboration des initiatives du Plan d'action des douanes ainsi que de plusieurs nouvelles initiatives conçues afin de renforcer la capacité en matière d'exécution et de sécurité. L'élaboration de programmes conjoints avec les États-Unis dans le cadre de nombreuses initiatives clés a aussi compliqué le processus. Essentiellement, le plan visant à restructurer le programme des douanes, qui était déjà un plan ambitieux, l'est devenu encore davantage.

Le financement représentait un autre défi à relever relativement à l'élaboration des initiatives. C'est pourquoi le programme des douanes a entrepris une stratégie de financement afin de permettre l'élaboration et la mise en œuvre des initiatives à priorité élevée, ce qui a entraîné une diminution de la portée de certaines initiatives et l'abandon de certaines autres.

Malgré l'environnement difficile dans lequel les initiatives du Plan d'action des douanes, de la SPAT et de la DFI ont été élaborées, les initiatives à priorité élevée sont mises en œuvre et donnent des avantages importants, tant sur le plan de la sécurité renforcée à la frontière que sur le plan de la facilitation accrue des échanges commerciaux.

QUESTION 1 : CONCEPTION DU PLAN D'ACTION DES DOUANES RÉPONSE DE LA DIRECTION

A. RECOMMANDATIONS CLÉS

1. Envisager l'élaboration d'une deuxième option PAD/EXPRES qui accorde aux participants des privilèges liés aux filières de passage à la frontière, mais qui comporte un processus de déclaration en détail moins lourd.

Réponse de la direction : L'équipe PAD/EXPRES procède actuellement à des consultations internes et externes afin d'évaluer les besoins et les intérêts pour ce qui est des modifications au programme actuel, y compris la détermination des préoccupations possibles des importateurs PAD existants et éventuels, ainsi que des répercussions connexes, la possibilité de modifier le programme en fonction du nouveau programme commercial et la sensibilisation des négociants aux avantages du programme actuel. En mai 2005, un rapport de consultation détaillé sera remis à la haute direction de l'ASFC à des fins de prise de décision. Toutefois, avant de prendre une décision, il sera important de déterminer la source de financement, le niveau de participation au programme à ce moment-là et la capacité de répondre aux préoccupations des clients PAD/EXPRES.

2. Effectuer une évaluation complète des programmes d'approbation préalable en mettant l'accent sur la raison d'être des programmes, leur contribution à l'efficacité du modèle de programme et la rentabilité.

Réponse de la direction : Il serait prématuré de procéder à une évaluation complète à l'heure actuelle. Une évaluation devrait plutôt suivre la mise en œuvre intégrale de l'initiative d'inscription globale (le programme EXPRES/PICSC doit être intégré à l'initiative d'inscription globale au printemps 2006) et des programmes CANPASS qui restent (les composantes des aéronefs d'entreprise, des aéronefs privés et des bateaux seront mises en œuvre au printemps 2007). Actuellement, l'Agence élabore son plan d'évaluation à long terme et le calendrier d'exécution approprié pour l'évaluation complète des programmes susmentionnés en tenant compte de ce contexte.

B. AUTRE RECOMMANDATION

3. Accroître le travail de communication relativement à l'IPEC afin de compléter les activités courantes et de faciliter la mise en œuvre d'initiatives dans le mode routier en 2005. Dans le cadre de ce travail, l'Agence doit envisager une période de transition pour la mise en œuvre afin de permettre aux négociants de s'ajuster aux nouvelles exigences tout comme cela a été fait pour la mise en œuvre du RSAP en 2001 2002.

Réponse de la direction : La mise en œuvre dans le mode routier sera effectuée en 2006, et non plus en 2005. Les membres du mode routier seront consultés de la même façon que ceux des autres modes (un an avant la mise en œuvre). Au cours des consultations futures, les répercussions de l'inobservation des exigences de l'IPEC (retenues, pénalités) et l'adoption d'une période de transition seront prises en considération.

QUESTION 2 : PROGRÈS DE LA MISE EN OEUVRE RÉPONSE DE LA DIRECTION

A. RECOMMANDATIONS CLÉS

1. Élaborer une stratégie de financement à long terme afin de pouvoir mener à bien et gérer les initiatives de façon efficace.

Réponse de la direction : Une stratégie de financement à long terme, visant l'octroi d'une partie du financement de maintenance pour les initiatives du Plan d'action des douanes (comme le RSAP, l'infrastructure du SID et NEXUS Autoroutes), est en cours d'élaboration. En vue d'obtenir la totalité du financement de maintenance pour les initiatives du Plan d'action des douanes, l'ASFC procède à un examen des capacités et prépare une stratégie de financement afin d'assurer la maintenance de toutes ses applications. Elle prévoit terminer l'examen d'ici l'automne 2005.

2. Dans l'élaboration de projets futurs, savoir tirer parti des leçons apprises dans le cadre de l'élaboration du Plan d'action des douanes.

Réponse de la direction : Les leçons tirées de chaque projet sont étudiées, puis intégrées aux processus de planification et de gestion, aux fins de l'élaboration de projets futurs. Ce suivi fait partie intégrante du processus de gestion de projets en vigueur à l'ASFC.

B. AUTRES RECOMMANDATIONS

3. Envisager l'élaboration d'une stratégie à long terme pour la dotation et la formation, en vue de fournir un répertoire courant et adéquat d'employés qualifiés pour l'élaboration de projets futurs.

Réponse de la direction : La Direction générale de l'innovation, des sciences et de la technologie élabore actuellement un plan des ressources humaines; elle préparera un plan de relève et de dotation à long terme en 2005 2006.

4. Effectuer une vérification des « systèmes en voie de développement » pour le Plan d'action, la SPAT et la DFI, en portant une attention particulière à la gestion de projets et au développement du SID.

Réponse de la direction : La Vérification interne étudiera la possibilité d'intégrer, au processus continu de planification des vérifications annuelles, une vérification des « systèmes en voie de développement » pour les grands projets futurs.

QUESTION 3 : EFFICACITÉ DU SID RÉPONSE DE LA DIRECTION

A. RECOMMANDATIONS CLÉS

Il n'y a aucune recommandation clé pour cette question.

B. AUTRE RECOMMANDATION

1. Accorder la priorité aux efforts continus pour trouver une solution aux problèmes de comparaison des données auxquels font face les projets LIPI, SIPAX et TITAN, afin d'optimiser les avantages découlant de ces systèmes et d'améliorer la capacité des agents de déceler les mouvements à risque élevé.

Réponse de la direction : Il n'y a aucun problème lié à la comparaison des données dans les systèmes eux-mêmes; c'est plutôt le moteur de recherche utilisé (SSA-Name3) qui crée les problèmes en question. La Section de la recherche, de l'ingénierie et du soutien à l'élaboration (SRISE), au sein de la Direction générale de l'innovation, des sciences et de la technologie, a créé un groupe d'experts sur le SSA-Name3 pour interagir avec les équipes d'élaboration par l'entremise du Groupe de concepteurs principaux, qui examinera les problèmes touchant le SSA-Name 3 (comparaison des données) et les réglera au besoin.

QUESTION 4 : EXÉCUTION ET SÉCURITÉ RÉPONSE DE LA DIRECTION

A. RECOMMANDATIONS CLÉS

1. Élaborer une stratégie pour utiliser l'appareil VACIS plus efficacement, y compris la création d'équipes spécialisées du VACIS pour tous les appareils fournis.

Réponse de la direction : Un examen du programme VACIS a été effectué lors des premières phases du programme. Depuis, la mise en œuvre a progressé considérablement et on a donné suite à la plupart des recommandations. Des ressources ont été obtenues et réparties (dans certains cas, du personnel a été affecté à l'utilisation du VACIS; on recommande que d'autres secteurs adoptent ce modèle d'affectation spécialisée). Dans l'ensemble, les régions prennent de plus en plus d'assurance en ce qui a trait à l'utilisation de l'appareil.

2. Évaluer le programme Partenaires en protection (PEP) pour cerner les problèmes clés et formuler des recommandations afin d'améliorer la réalisation des objectifs du programme.

Réponse de la direction : On appuie fermement cette recommandation. Le calendrier de l'évaluation sera établi lorsque le Plan d'évaluation de l'ASFC sera approuvé plus tard au cours de l'exercice 2005-2006.

B. AUTRES RECOMMANDATIONS

3. Évaluer toutes les approches et les méthodologies actuelles pour l'évaluation du risque et le ciblage afin de trouver des façons d'améliorer l'efficacité globale du ciblage.

Réponse de la direction : Le calendrier de l'évaluation sera établi lorsque le Plan d'évaluation de l'ASFC sera approuvé plus tard au cours de l'exercice 2005-2006.

4. S'entendre avec la direction des EISN sur le rôle de l'Agence et son niveau de participation dans les EISN.

Réponse de la direction : Le financement n'a pas encore été obtenu pour la participation de l'ASFC au programme des EISN, mais la question est à l'étude. Entre temps, on a conclu une entente avec la Gendarmerie royale du Canada (GRC) en vue d'une participation à temps partiel et provisoire aux EISN. Lorsque le financement aura été obtenu, une entente officielle sera conclue avec la direction des EISN en ce qui a trait au rôle et à la participation de l'ASFC à cette activité.